2016年03月23日，国家治理研究院第十四期学术沙龙如期在文科楼第一会议室举行，本期沙龙的主题为“行政审批与政府改革——以广东‘一门式’改革为例”。主讲老师刘恒教授。刘恒教授是中山大学公法研究中心主任，法学院教授，长期从事行政法学及立法研究。沙龙由国家治理研究院副院长梁玉成教授主持。
刘恒老师首先介绍了这项改革的背景。我们国家从三中全会、四中全会、五中全会有完整的顶层设计，主题就是改革、法治和创新，在已有国家顶层设计的同时，我们应当更加重视底层设计。因为任何一个国家的顶层设计，它都需要基层的先行先试。政府的创新，尤其在中国以政府为主导的改革和以政府为主导的法治建设的进程中，政府的创新、政府的实践尤为重要。在行政审批与政府改革这个话题里面，政府体制是一个大问题。为什么这么多年我们的行政审批制度改革一直很难推进？《行政许可法》实施10余年困难重重，新一届政府再一次强调审批制度的改革，李克强总理在多次发言中都讲到批评各种奇葩证明。
问题的根源在于当今中国政府是一个部门行政，是一个分散型的政府，而不是一个整体型政府，行政服务方式高度碎片化，表现在纵向和横向两个方面：
在横向方面各个部门各自为政，从上到下只认自己的老爹、只认自己的老妈，不认其他部门，并且横向之间形成竞争，而这种竞争我们一般是通过量化的指标对官员予以控制，以官员的晋升作为奖励，以官员的问责和制裁给予惩罚。
在纵向方面，各层级之间由于法定的事权不明晰，没有在法律上给予清晰的界限，所以纵向上形成一种纵向发包关系（行政发包关系）。这种行政发包关系在最近的改革中表现为行政管理重心不断下移，行政责任不断下移，由上到下的各种责任通过国家动员到基层的实施通过一个层级、一个层级的传递，实际上不仅在传递国家政策的信号，也在不断地分解国家责任，不断地地方化而最终是基层化。在这个传递和责任传导的过程中，我们忽略了一个重要的问题，基层的承受能力。我国自秦始皇以来地方治理几乎是皇权止于县，但县以下我们如何来治理呢？在此之前我们是乡绅制，现在我们农村空心化非常严重。基于这样一个背景，广东三水“一门式”改革进行了试点探索。
接下来，刘恒老师具体介绍了三水改革的内容。一门式改革就是指把现代行政服务由原来的碎片化分离状态整体化。我们把它简称为“一门办理，全城通办”。我们的经验是到政府去办事，基本上是虽然各个部门集中在一个区域但是各个部门只办自己的事情，彼此业务没有连通，对老百姓来讲办事并不方便。而银行、电信则不一样，无论到哪一个网点都可以办事。三水的改革试验是就把12个部门，286项行政事项全部打通。横向打通了286个事项，联合了12个行政部门，但是还不是全部的，只是主要的部门。在纵向把区、镇、村居这三项全部打通。在横向打通和纵向打通的情况下，进行改革的试点。
在试点改革前三水区主要存在的问题就是政府治理碎片化，这个碎片化就导致群众办事不方便。改革推进多年了，但企业家认为现在政府办事比原来更困难，因为以前找哪个部门很清楚，能不能办成事情很清楚，以前找政府办事是门难进、人难见、脸难看。现在虽然门好进了，脸色也好看了，但是事情不好办。为什么不好办呢？原来找A部门很明确，现在找A部门以后，被指引到B部门，再由B部门被推到C部门，然后D部门。随着最近几年自贸区设立之后推行的权力清单，已经有泛化的趋势，所以各部门更加注重自己的行政边界、责任边界，能推的尽量推，能不作为的尽量不作为。在这种情况下，我们的企业、我们的群众到政府办事没有方向感，感觉办事更难了，不知道找哪个部门，相关部门把责任推得干干净净，个个都是太极高手、踢皮球的高手。
除此之外，在各个部门负责的行政审批事项里面，信息孤岛现象大量存在。比如到房管部门办事，你要拿着房产证去证明自己有房产权，而这个证本身就是房管部门发给你的。为了证明你有购房的资格，在限购的城市里面你还必须到另外一个部门去证明你的婚姻状况。信息孤岛现象导致各自为政，彼此分离。另外，行政审批的标准，程度不高。虽然有法定的标准，但是在具体落地的时候，标准化程度不高，集中化程度不高，信息化程度也不高。在这种情形下，同样的标准在不同的地区，在不同的部门，甚至在不同的人面前，就会呈现出不一致的状态。有的地方能够办，有的地方就不能办，换一个人就可以办。上述三种现象都是政府治理碎片化的表现，对群众而言就是感觉到政府部门办事难度大。
为了打破这种不统一、不规范的现象，三水区政府从“四个一”（即一层级、一城化、一窗口、一标准）着手推进一门式改革。
“一层级、一城化”强调统一打破纵向层级之间的限制，打破横向区域之间的限制，三水66个村居和8个镇，人口的居住高度分散，传统模式受户籍的限制，群众办事只能与户籍所在地捆绑，打破界限之后不见得得在户籍所在地，只要在城区内任何一个点都可以方便办事，也就是全城可以通办，主要是便民。
“一窗口、一标准”强调打破部门之间的界限。原来政府提供一站式的服务，群众办事只能一个部门一个部门去跑，改革后是一门式，只要进了这个门，所有的事都可以办，按照统一的流程办。统一受理申请，后台各部门之间统一流转处理，最后办结统一出件。这就对业务员提出更高的要求，培训其熟悉12个部门的业务，熟悉各项办事标准。通过这样的整合，做到办理事项的目录统一，办理标准统一，收费结算统一和窗口服务统一，做到了几个统一，就能提高行政效能。
通过改革，三水政府行政服务的标准统一了，办事流程清晰了，政府的绩效和责任挂钩，考核标准和问责制度也明确了。
这项改革的成功之处在于政府用企业家的精神、体验式服务的理念来自我改造，而不同于以往的改革，只站在自己的立场考虑问题，通过换位思考站在服务对象的角度，考虑群众怎么方便，而不是自己怎么方便，从政府本位转换为社会本位和公民本位。改革打破了原来的部门行政，形成公共行政，推进打造整体性政府，大大有利于减少行政成本，增强群众的获得感，体现了共享的改革发展理念。
这项改革也引发了基层实践探索的一种困惑，尤其是在强调依法改革之后，依法改革并不是一句简单的口号，先行先试面临合法性的质疑。对现有制度的突破、体制机制的突破，必须要有合法依据，而合法依据它又依赖于基层的试点先行先试。基层试点的时候，我们的试点者，他们担心的是为改革付出的代价，他们愿意成为勇士，也愿意成为壮士，但是他们期望不要成为改革的烈士。
刘恒老师精彩的分享引发了激烈的讨论，可见，深化行政改革、破除行政壁垒、提升行政服务水平是大势所趋人心所向。
