2016年4月6日，国家治理研究院第16期学术沙龙如期在文科楼第一会议室举行。本期沙龙的主题是“经济新常态背景下的住房政策：趋势与挑战”，主讲人朱亚鹏教授。朱亚鹏教授是中山大学政治与公共事务管理学院教授，中山大学中国公共管理研究中心副主任，中山大学社会政策与社会保障研究所副所长，任《公共行政评论》编辑部主任。本期沙龙由国家治理研究院副院长梁玉成教授主持。
住房问题其实是一个全世界的问题，不仅仅在中国，住房问题在全世界范围内都困扰着各国政府与社会。例如欧盟25个国家，有接近一半的年轻人需要与父母同住，主要的原因就是高房价，年轻人无法在外租房或买房，从欧洲人崇尚个人主义的文化背景来看，这种现象背后隐藏着严重的社会危机。因此我们理解中国的住房问题时要结合国际上的经验，把它放在全球化的背景下来讨论。
在讨论中国住房政策之前，朱亚鹏老师先从理论的层面解释了住房问题的特殊性所在以及住房与社会福利政策之间的关系。
住房是重要的家庭消费品、商品，具有资产积累的属性，这就使得住房问题与其他社会问题相比，更为复杂和特殊，具体表现为：（1）住房具有使用属性以及交易属性，使用属性即指住房能满足我们的居住需求，交易属性指其能在市场上进行交换，由于住房是一种相对昂贵、耐用的商品，由此衍生出其具有资产效应，这种资产效应能够进行代际转移、生命周期转移。住房特殊的双重属性决定了住房政策的复杂性；（2）相较于教育、医疗等政策领域，在住房政策领域，政府与市场的边界无法完全区分，政府在住房保障上基本上都是依赖于市场的力量，采用市场化模式运作，政府与市场间高度整合。同时，住房的双重属性决定其成为联接社会政策与经济政策之间的重要纽带，在解决住房问题的同时既要考虑到社会发展、又要考虑到经济发展。
住房和养老、教育、医疗一起成为福利国家的四大支柱（Torgersen），但是住房独有的属性使得其区别于其他的社会福利，国外学者Kemeny发现住房自有率与社会开支尤其是养老之间存在负相关关系，Castles则进一步验证了假设，认为各国政府的福利提供和住房自有之间的确存在逆向的相关关系。Malpass指出，住房对福利国家的重要意义，是很多国家进行福利的重新建构的基础。住房政策的实施，可以在多个方面产生影响，包括消除贫困、经济增长、社会发展、推进福利等，尽管住房问题极其重要，但是由于其本身相对复杂，导致了目前对住房政策的研究还比较不成熟，多学科结合的研究成果并未形成。
具体到中国的实际情况，朱亚鹏老师认为中国住房政策的演进经历了几次大的转折变化，都与经济危机、经济不景气直接相关。1979年，由于中国的财政压力以及住房需求导致政府被动开始房改。这一年的房改只是在部分城市进行试点，真正的突破发展是在1998年。1998年朱镕基总理启动房改，主要是因为1997年东南亚爆发金融危机，表现为内需不足，市场疲软。因此在这一年果断推动住房货币化改革，切断住房的双轨制。其效用就是停止了住房的福利分配，鼓励住房的自有，推动房地产的发展，房地产成为中国的支柱产业，中国的经济迎来接下来20年的黄金发展时期。1997年至今中国经济发展的双引擎，分别为房地产与汽车消费。但是到今天这两种经济基本上都走到头了。由于停止了实物分配，房价增长很快，住房问题日益凸显，2003年温家宝总理开始进入宏观调控，2008年以前调控政策一直都是宏观紧缩抑制房价，而到了2008年，由于爆发金融危机，导致中国的政策发生180°的转变，从宏观抑制到政府救市。政府投入4万亿拯救市场，但是最终这些钱绝大部分都流入房地产，虽然抵御了金融危机，但是影响了房地产政策的调整。中国房价的高涨跟政府的救市行为有很大关系，政府救市导致了通货膨胀严重，房地产失控，住房问题严峻。
从2008年开始，中国的房地产政策发展可以用过山车来形容，变化非常快。1998年住房政策基本框架是提出发展经济适用房以及廉租房，作为房改的配套政策，是重塑住房体系的重要基石，基本思路是10%~15%的高收入群体购买商品房，70%的人购买经济适用房，5%~10%的低收入群体租住廉租房，这样的发展思路在1998年~2003年期间仅小范围做了尝试，并没有全国铺开，至2007年年底的数据显示，全国范围内兴建廉租房总值仅有69个亿，对低收入群体的家庭住房保障是不存在的。而经济适用房在1998、1999年推动过，但是很快发现卖不出去，主要原因是很多单位在房改前夕1997年购买了大量房产分给员工，导致了房改后的一段时间内住房市场供大于求，很多人都已经分到了单位福利分房，而没有福利分房的人因为没有积蓄买不起房，经济适用房建设的积极性受到严重打击，因此在2003年，住房政策发生了改变，提出将经济适用住房变成有保障性质的商品房，推动住房自有，国务院18号文提出，将商品房视为主要住房供给形式。到2008年前后，房价涨得很高，特别是在政府针对金融危机救市之后，房价翻了一大倍，政府开始出台若干意见，抑制房价过快上涨，保障大部分人的住房需求得到满足，比如2008年广州推动限价房政策，针对第一次购房的人可购买限价房，同年也提出棚户区改造政策，但却未得到响应。2010年，国家首提公租房政策，这是政府态度的一大转变，从1978年房改到2010年之前，政府的政策都是提倡大家买房，但是2010年开始，政府意识到不可能人人都买得到房、买得起房，因此提出公租房政策，公租房政策与廉租房、经济适用房并行过一段时间，到2012年逐渐不提发展廉租房与经济适用房，2014年以后，只发展公租房与棚改房，政府用租赁的方式保障住房。
中国的住房政策在很短的时间内发生了很大的变化，各种住房保障政策摇摆不定，有的甚至发生180°的转变，比如经济适用房的目标群体从中低收入到低收入，从只售不租到只租不售（公租房），有的政策昙花一现，比如广州、北京的限价房，还有地方政府提出自住型商品房、共有产权房，从这些政策的变化当中可以看到，住房政策是一项复杂的社会政策，因为住房本身带有自住与交换属性，这两种属性之间的冲突，导致政府在解决住房问题的过程中无法找到平衡点，政府极力想解决居者有其屋的问题，但是个人却想同时获得住房的交换属性。从而导致了住房政策的摇摆不定。
当下住房问题主要表现在以下几个方面：1.房价高涨孕育资产泡沫，地产泡沫蕴含着经济风险；2.住房负担能力不足，很多人解决住房问题、满足住房需求有很大困难；3.从社会政策的角度讲，住房导致的不平等与区隔现象非常严重，住房不平等成为中国不平等的最大的根源，住房资产导致社会严重分化。
新常态下住房领域中的问题带来的挑战：1.高位房价与地产业难以可持续的问题，这个问题事关中国经济发展与城市化进程，以前中国的城市化靠的就是剥夺农民的地，跟开发商合作来造城，高位房价将影响地产行业的可持续发展，地产行业不可持续会给中国的经济发展、城市化进程造成很大的冲击；2.抵制高房价的社会抗争包括有农村征地、拆迁冲突，城市自主合作建房运动、村集体自我维护的小产权房等频现，社会稳定乃至政治稳定面临大的挑战；3.土地财政的高度依赖性与脆弱性，中国政府的财政完全依赖于房地产业，土地出让金占到地方财政的30%~40%，如果算上房地产行业的各类税收，则房地产业对地方财政的贡献超过100%。政府处于维持经济增长与满足住房需求之间的困境。
从根源上看住房问题，其实质就是青年人负担住房能力不足，这在全世界都是一样的问题，具体到中国的情况，直接造成住房问题的原因在于“双垄断”机制，政府垄断土地供应、开发商垄断住房供应。当前中国解决住房问题面临的另外一个巨大的挑战是不同群体对如何解决住房问题没有达成共识，住房政策的目标是什么？解决哪些人的住房问题？通过何种途径解决问题？这些问题都无法统一答案。
新常态下，面对住房问题的挑战，中国政府提出了两大政策予以回应，分别为：1.棚户区改造2.新型城镇化战略。棚户区改造是一种发展型的社会政策、住房政策，把解决包括贫困、环境、治安、工作机会等社会问题以及拉动经济的目标高度统一起来，是实现科学发展观的一个操作化模式。但是棚户区改造也面临一定的问题，比如开发商强拆，房地产疲软期市场力量介入棚户区改造的动力不足，棚户区改造实现拉动经济发展效应的周期相对较长。而新型城镇化战略的实施要明确两个基本问题，就是①把它作为发展经济的目标、拉动房地产的目标还是解决经济发展、拉动房地产问题的手段？②把它看成长期的中国发展的必由之路还是看成短期的发展路径？例如推动农民工回家去买房从而达到去库存，城镇化的目的。只有明确好这两个基本问题，新型城镇化才能体现“新”的内涵。
沙龙的最后，朱亚鹏教授还就大家关心的房地产发展形势等问题与在座师生交流了看法。
