2016年11月02日，国家治理研究院第三十四期学术沙龙如期在文科楼第一会议室举行，本期沙龙的主题是“理解地方政府行为：实际权力结构、官员能力与身份认同”，主讲老师梁平汉教授。梁平汉系中山大学政治与公共事务管理学院教授，博士生导师，主要研究博弈论、实验经济学、政治经济学、发展经济学等。获教育部高等院校青年教师奖，入选美国马奎斯《世界名人录》（第32版）,“第十一批四川省学术和技术带头人后备人选”。 本期沙龙由国家治理研究院副院长倪星教授主持。
沙龙内容主要是梁老师本人基于博弈论的基础考虑中国的一些政治经济的体制问题，与大家分享自己的一些想法以及已有的研究成果。
第一部分首先进行经济学的视角的回顾，现有经济学的角度看待地方政府行为，主要从两个方面，一个是制度，从制度经济学的视角，认为通过制度设计给官员提供一定的激励，从而影响他们的行为。
中国主要的研究包括有：（1）财政联邦主义，认为中国在政治上是个单一制的国家，但是在经济上是存在分权的。在80年代以后，地方上的财政分权情况更为明显，地方财政的分权给地方的发展提供了激励，辖区经济发展了，地方政府、地方官员获得的收益就越大。（2）晋升锦标赛，这一理论在政治经济学里面存在很多争论，但是这些争论并不影响这个理论最根本的一点，就是承认晋升激励的存在，官员为了职位晋升而努力做一些事情，这些事情与经济发展是否相关、相关性有多强，这些都是可以实质上讨论的，因此梁老师认为这个理论的基本架构和逻辑是成立的。（3）中性政府（姚洋2009）、有为政府（林毅夫），中性政府讲的是在地方当中虽然存在多个利益集团，但是地方政府不会一直被某一个利益集团所绑架，他会在不同利益集团之间摇摆，所以从总体来看他是中性的。（4）分权化的威权主义，许成钢在2011年的一篇文章中总结中国政府的现状为一种分权化的威权主义，中国是一党执政的威权主义国家，但她又是分权化的，地方上有很多的经济自主权。
综合以上的研究，其共同点都是着眼于中央——地方的上下级关系，基本的经济框架是一个信息不对称框架下的委托代理关系，中央是委托人，地方是代理人，地方政府作为代理人是有信息优势的。另外就是把地方政府看成是一个单独的拟人化的行动者。
经济学视角的另一个方面，就是从官员个人能力的角度开展研究。以往政治经济学的研究都是着眼于制度怎样影响人的行为，认为好的制度能把坏人变成好人，坏的制度能把好人变成坏人。后来政治经济学又有了新的研究视角，认为制度不光影响人的行为，还决定了什么样的人能进入到这个制度体系内来，这就涉及到官员的选拔，政治家的选择，这些东西本身就是制度的一个很重要的部分。 也就是说官员本身其实对制度是有施加一定的影响的，是有自由裁量权的。
国外已有的研究包括国家领导人变更、自身教育背景和经历、所属族群是如何影响政策的偏向的，这些研究跟公司治理的一些文献相关，他们主要研究在公司治理过程中经理人是怎么做的。在中国，地方官员是介于领导人与官僚之间，既有政治家的成分，又有职业官僚的成分，因此他的个人特征会影响到经济的绩效和政治的选择。这些研究在国内也有很多成果，界定的官员的个人特征包括官员升迁、个人能力、学科背景、自身经历、本地偏好、籍贯等方面。
沙龙的第二部分，梁老师介绍了其主要从事的一些研究方向和内容。考虑中国行政体制与组织原则的一些特点：党委——政府并行、集体领导、民主集中。地方政府由官员个体组成，因此他的行为不仅受到上级意志政策影响，也受到其内部组成部门和官员偏好、特征和行为的影响。在中国这种制度约束尚不健全，行政主导的体制下，行政部门和地方主官个人对于政策所能施加的影响尤为突出。梁老师将研究视角聚焦在官员是怎样影响政策，以及官员影响社会政策的动因、环境、方式以及渠道等。主要采用的方法就是组织经济学、计量经济学、行为经济学的方法。
紧接着，梁教授介绍了其从事的“地方实际权力结构对于政策的影响”的研究内容及主要成果。该研究视角关注不同官员之间的互动关系，把地方政府看作是不同利益的官员组成的群体，而非一个整体。官员是有自己的利益的，而个人利益的加成方式，该研究认为是以部门的形式加成的，裙带关系最终形成派系政治。
采用讨价还价模型进行实证研究，从规范经济学的角度来讲，就是内部分工和授权模型。对于不同的政府部门，每个部门都有分工，部门的分工怎样才是最优的呢？不同分工之间又是如何相互影响的呢？通过该模型讨论各部门之间在实践上是怎样通过讨价还价来实现资源的分配。
研究的一个关键问题，就是测度实际权力结构。梁老师基于省委常委会的组成情况，来测度核心决策层内的利益分化，具体而言就是对省委常委们进行分类，分类的依据以省委书记为中心，利用省委常委会的组织原则和特点，基于裙带关系的概念，根据提拔先后关系测度省委书记的权力大小。核心的解释变量就是旧常委在省委常委中所占比例，这些旧常委是指在现任省委书记就任前任职的省委常委，由于新上任的省委书记只对新提拔省委常委的选择有话语权，而对已有的省委常委没有罢免权，因此这个解释变量能较好地解析省委书记的权力结构。
通过整理1992-2011年所有省级行政区的省委常委会组成情况，并与一系列相关的省级经济社会变量所匹配，得出了以下的一些研究结果：地方实际权力结构对于公共部门的扩张的影响表现为旧常委比例增加一个标准差，第二年省内高级干部职位数量显著增加，全省省级及以下国有单位职工数规模扩张1%。这就解释了为什么机构的规模一直在扩张，其实就是地方权力竞争的结果。
进一步对影响机制进行分析，理论上来讲，就是权力竞争、讨价还价机制在起作用。省委书记通过新增职位以获取其他派系的支持，这种情况在欧美国家非常常见。实践检验省委书记个人的权力地位可以弱化旧常委比例对于公共部门规模的影响，但是省委书记个人是否本地出生或本地提拔没有这一效果。带来的经济后果就是私人投资和全社会投资显著下降，地方政府更加依赖土地财政，土地违法案件数量和规模显著增加。
该研究的相关成果已发表在《经济研究》2015年第9期。有兴趣的读者可以下载原文拓展阅读。
接下来梁教授介绍了其从事的第二个研究方向的研究内容及主要成果，研究缘由为最近财新网报导了亚马逊在华第一个云计算中心落户宁夏中卫，以及贵阳建设“大数据之都”两个事件。这两件事发生背后共同的原因就是地方领导人发挥了很大的作用，宁夏中卫的市长是北大计算机系毕业的，任职中卫市长之前是北京市经信委的副主任，贵阳的市委书记以前则是北京的副市长，也有很多经济工作背景。这些工作经验对他在选择什么项目进行投资，选择采取什么样的产业政策时提供极大的帮助。
因此衍生了一个研究问题，地方官员能力是否影响到经济增长效率。如果是的话，又是如何影响经济增长效率的呢？
通过对已有的研究进行综述发现，现有的文献对于政府治理的研究主要集中在研究信息方面的问题，包括道德风险、逆向选择、不完全合同等，而忽视了官员本身的能力对于政策质量的影响。
梁老师认为对这个问题进行研究有两方面的意义，一个是中国的政府是发展型政府，地方官员和个体背景直接影响政府行为，另一个方面是“知识化、专业化”曾经是组织部门用人标准的重要一环，但是目前缺少对于官员本身专业和知识的影响的研究。
在该研究中，选择采用了2001年~2011年281个地级市面板数据，用官员的专业工作经验而非所学专业来衡量他的个人能力，根据部门条块系统，把所有地方领导曾经任职的部门分为17个类别，从而研究其能力对于投资、FDI、企业发展、环境、教育等政策的影响。
与以往的研究相比，该研究将视角细化到市一级层面，而非省一级，而且在讨论市长的任职背景的时候是综合其工作经历，而非单一背景，另外研究个人能力的影响结果不仅包括投资，还包括其他一些更具体的政策。
研究得出的结论是具有专业工作经验的市长能显著提升当地经济效率，表现为固定资产和GDP比例提高2%，同时提升城市建设水平，吸引更多外商投资。而市委书记的专业工作背景对当地经济没有显著影响。主要的原因解释为市委书记与市长之间是有不同的分工的。
市长对于经济增长效率的影响路径并非是获得更多的上级支持，而是得益于辖区内自身产业发展，这个可以从辖区内规模以上企业数量的增加以及大企业利润增加得以证明。既然市长的专业工作经验对于经济增长有显著影响，那么对其他方面会有负面影响吗？研究表明，市长的专业工作经验并没有减少地方的公共品供给（教育、医疗等）、没有增加环境污染、没有提高地方政府对于土地财政的依赖程度。这一结果在控制了市长的知识能力（学历水平）、本地偏好以及前任影响等因子之后，仍然表现为显著。
这个研究带来的启示是，领导人的教育水平不能替代工作经验，强调在工作中积累能力和知识的干中学机制非常重要。这对我们改进现有的干部选拔机制，提升经济增长质量具有启发意义。
沙龙的最后，在座的师生就关注的问题向梁老师进行提问，现场气氛十分热烈。
