一、研究问题的提出
马克斯•韦伯指出，在现代国家中，政府效力之发生，既不在议会的辩论，亦非出于皇帝的敕令，实系于日常行政事务之执行者——公务员之手[1]。但政府公务员的构成并不单纯，从事公职的人员并非都具有公务员身份，在正式官僚之外还存在大量的非正式官僚群体。事实上，正式官僚与非正式官僚共同治理的情形在中国有着悠久的历史并对国家治理产生深远的影响[2-9]。即便在当前，在各级政府部门中也都存在这种典型的二元人事安排。然而，公共行政领域关于中国政府的研究主要集中于正式的科层结构上[10]。直到最近，由于各种“临时工”事件所带来的巨大负面影响，政府中的非正式官僚才引起人们较为广泛的关注[6.11]。
从组织结构来看，政府人员构成的二元性实际上呈现出一个“同心圆”特质的差序结构[11-12]。其中，同心圆的圆心为组织的权力核心，正式官僚与组织权力核心的权力距离最近，而非正式官僚距权力核心的距离最远。在此基础上，正式官僚更多地借助“同心圆”结构中的“影子雇员”，亦即非正式官僚来实现社会管理[11]，同时非正式官僚又借助对正式组织的依附获得相应的收益。在中华帝国官吏分途[10]，即政府人员构成二元性的基础上，刘建军、马彦银提出当前中国地方政府人事结构的“群体三分”分析框架，即地方人事安排由官僚群体、派生群体与雇佣群体组成。其中，官僚群体是指拥有正式编制的公务员，派生群体主要是指具有事业编制的人员，事业编制群体介于政府与市场、政府与社会之间，他们虽然具有正式编制，但不具有公务员身份。事实上，事业编制可以通过一定的方式获得公务员身份，而雇佣群体则完全是依照市场机制建立起来的辅助群体，他们在极其严格的条件下可能获得少量的正式编制。群体三分的分析框架虽然细化了政府人员构成的差序结构，但三分法的标准并不严谨。因为派生群体与官僚群体都是具有正式编制的，属于通常意义上的体制内人员，而雇佣群体则是体制外人员。因此，将政府人员划分为正式官僚与非正式官僚的二分法，能够更准确地反映政府人员的类型化特征及其流动与转换，更有利于深人揭示政府组织行为的发生机制。
围绕着非正式官僚何以存在以及如何规范管理，已有学者开展了相关研究。叶静以编外人员（警务辅助人员）为例，揭示公共部门存在大量编外人员的原因在于地方软财政支出的存在。地方的软财政支出行为是指不受财政部门和人大立法部门控制，主要受经费使用部门和地方主要负责人支配的财政支出行为，其存在使得地方政府可以雇佣大量的编外人员，以维持基层政府运作和满足日益增长的社会需求[6]。非正式官僚规模庞大、管理失范等问题严重影响了政府形象，学者们对此提出诸多对策建议[13-15]，但如何真正控制作为代理人的非正式官僚仍然是一个尚未得到解决的问题[16]。
总体而言，上述研究大多是基于微观个案的研究，缺乏一般性的理论提炼和理论建构。本文旨在从理论上回答为什么政府要大量使用非正式官僚参与公共事务，进而揭示在正式结构中的非正式官僚及其治理结构的发生机制。为此，本文首先从行政发包制和契约外包理论出发，建构一个不完全行政外包的理论分析框架；进而以S市公安机关对警务辅助力量的使用和管理为案例，揭示不完全行政外包的政府组织发生过程；最后提出研究结论。
二、从行政发包、契约外包到不完全行政外包
（一）理论背景
正式官僚与非正式官僚虽然分属截然不同的人事制度安排，但其从事的却都是公共事务。这实际上涉及公共产品或公共服务供给主体的问题，即公共服务究竟是由公共组织内部主体供给还是由外部主体供给。在实践中，内部供给主要是行政发包制[17]，外部供给主要是契约外包制。行政发包与契约外包是按照组织边界来划分的，二者之间各自承担相应的服务供给，没有交集可言。但事实上，在二者的中间地带，即跨越组织边界的地带在实践层面广泛存在，这一地带模糊了公共组织的边界，应该归属于不完全行政外包的范畴。不完全行政发包融合了行政发包与契约外包的要素，是一种典型的混合型治理结构。
1.行政发包
为了理解中国政府间关系，周黎安在经济学的组织边界理论基础上创造性地提出行政发包概念。在他看来，已有的文献主要集中于讨论科层治理和服务外包，而作为一种混合的中间形态的行政发包未能得到足够的关注。与经济学意义上的横向市场发包不同，行政发包是在行政组织边界之内的内部发包。换言之，行政发包是嵌人在科层结构中的一种纵向政府间关系。周黎安借鉴霍尔姆斯特姆和米尔格罗姆的研究思路，从行政权分配、经济激励、内部控制等三个维度阐述了行政发包制的结构。在行政权分配上，行政发包制中的发包方对承包方拥有正式的权威，包括人事控制权、检查权、指导权、审批权和剩余控制权[17]。发包方与承包方之间是组织内部上下级的等级关系，而非市场意义上的平等契约主体。在经济激励上，发包方与承包方之间是一种财政或预算分成关系，类似于农村集体所有制分田到户后的分配结构，即通常意义上的“交够上级的，剩下的都是自己的”。从内部控制来看，行政发包制是一种结果导向、人格化的责任分担。简言之，行政发包制是正式组织内部的层层发包关系，是在科层制的外壳之下植入发包制的灵魂，是一种混合或中间形态的组织形态[18]。在周黎安看来，行政发包制与科层制有着完全不同的激励结构与行为逻辑。采用行政发包制，可以减少上级的财政成本和监督成本，但因为赋予下级较大的自由裁量权，容易导致统治风险的上升。“给定公众对服务质量的诉求，治理成本的上升将导致行政治理中发包成分增加和科层制或官僚制的成分减少”[19]。
可见，行政发包制不涉及组织的边界问题，它是组织的内部治理问题。尽管行政发包制是一种嵌人在科层制中的混合治理结构，但毕竟还是由政府自己生产来提供公共服务。按照交易费用理论的分析思路，层级制与市场处于治理结构的两个极端，在这两极之间还存在多个连续的混合治理结构，行政发包制便是其中之一，并且是处在靠近层级制的一端。
2.契约外包
自20世纪70年代末以来，在西方国家陷入管理危机、财政危机以及信任危机的背景下，一场大规模的新公共管理运动勃然兴起，其基本思路是把私人部门中的管理方法引人到公共部门，实现以结果导向和顾客导向的公共管理变革。在新公共管理的具体内容和方法上，主要包括绩效评估、民营化和全面质量管理等。其中，民营化是一种典型的契约外包，即通过合同承包、特许经营、出售、并购等方式来提高政府的行政效率。
从政府与市场关系的角度来看，民营化被视为合作治理的典范。民营化的本质在于打破垄断，通过节约资金和改善对纳税人的服务，改进政府绩效。此外，民营化还是化解政府膨胀的有效方法，在政府服务中引人私人部门，有助于控制政府机构和人员的增长。因此，民营化实际上是一种从以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变。从交易费用理论的角度来看，交易费用是决定市场与科层制结构相互转化的关键，人们选择市场机制还是选择科层制是基于交易费用来判断的。民营化实际上是一种市场机制或契约机制，把政府原有的职能采取合同外包的形式由私人部门承担，从而实现从科层制到市场机制的转换。尽管人们对民营化存在诸多疑虑，如弱化公民身份、忽视公共性、侵蚀民主价值等，但单从提升服务质量与降低行政成本来看，民营化无疑是值得肯定的。
可见，公共服务供给的民营化和契约外包已经跨越公共组织的边界。与行政发包制不同，契约外包是指政府将部分职能或服务通过合同的形式转包给私人机构，政府决定服务包的内容、质量标准和期限等，并依照合同实施检查权；私人机构则作为代理方，通过合同设定的激励法则实施执行权与收益权。通过契约外包，公共服务供给从政府内部的科层命令方式转换到平等主体之间的合同购买方式，从公共组织内部的纵向委托代理关系转化为公私组织之间的横向委托代理关系。
（二）不完全行政外包理论框架
如上所述，行政发包与契约外包都是具有明显组织边界的治理模式。按照威廉姆森的观点，交易费用决定了某一产品是组织内生产还是组织外生产，由此形成科层与市场的组织形式，进而确定了组织的边界。在科层与市场这两个极端的组织形态之外，威廉姆森提出介于二者之间的混合制结构，即在治理结构中科层与市场的中间形态。这一思路为区分公共组织的边界及公共服务的供给主体提供了启发。在公共服务供给模式中，科层制与契约外包分别处于公私组织边界的两个极端，行政发包制则是在科层制中融人部分市场要素的治理结构。科层制、行政发包与契约外包的公共治理结构，见图1。
在图1中，组织边界是非常明显的，治理结构完全分属于组织边界的两端，科层制和契约外包在几何图形中处于相外切的状态。即便行政发包经常被视为与科层结构相对应的一种治理模式，但其在总体上仍然是科层的，科层制仍然是其运行的基本载体[20]，或者说它是在科层制的形态下植入外包的成分[18]。更准确地说，它是以科层制为母体的组织内部的纵向发包。在几何图形中，科层制包含行政发包制。至于公共服务的契约外包，则完全是处于公共组织之外，依照市场的逻辑来运行。
然而，在实践中的公共治理结构并不能完全纳入上述几种模式中。例如，新公共管理改革中的公私合营、政府与社会资本合作（ppp）等就跨越组织的边界，形成一种新型的混合治理结构。本文所关注的正式官僚与非正式官僚共同提供公共服务的情形也属于这种跨越组织边界的治理结构，见图2.
事实上，在国家与社会之间并不存在任何鲜明的边界，而是更多地表现为一种连续的发包序列：从“行政内部发包”到“行政外包化”，再到“政府外部发包体系的行政化”[19]。在从科层到市场的连续治理结构中，跨界治理是一个非常值得关注的问题。跨界治理实际上融合科层与市场的要素，本文所关注的正是跨越组织边界、处于中间位置的不完全行政外包及其代理人控制问题。不同的治理结构对应不同的公共服务供给主体。在科层制与行政发包制中，主要依靠正式官僚。在契约外包中，主要依靠市场主体。在不完全行政外包治理中，则同时融人组织内外的主体，包括正式官僚与非正式官僚，在运行机制上既有行政命令又有合同机制。表1呈现了不同的治理类型的运行机制及其基本特征。
如表1所示，与科层制、行政发包和契约外包等治理结构不同，不完全行政外包是一种跨越组织边界的混合治理结构，其适应范围取决于政治风险与行政成本两个维度之间的张力。具体而言，不完全行政外包主要适用于政治风险可控前提下降低行政成本的情形。图3呈现了不同治理结构的适应范围，不完全行政外包的范围处于政治风险可控和行政成本较低的区域。由图3可知，政治风险越高，越不能采取外包的治理结构。换言之，即便行政成本非常高，也必须采用科层制的治理结构。在政治风险可控的情况下，公共服务可以采取部分外包的形式，即在科层总体控制的前提下灵活使用合同机制。在政治风险较低甚至没有的情况下，则可以通过完全的契约外包方式来提供公共服务。
（三）非正式官僚及其失控
不完全行政外包在供给主体上体现为正式官僚与非正式官僚之间的共同协作。正如周雪光所言，所有的组织行为都可以纳入委托代理的分析框架中[21]。在委托代理中一个重要的问题就是代理人控制的问题。传统意义上的非正式官僚，亦即胥吏在中华帝国传统治理中扮演着重要的角色，这一基因深刻地影响着当代公共治理的理念与行为。在各级政府组织中大量存在非正式官僚的现象，似乎表明当代中国的治理正在某种程度上回归传统[22]。无论是过去的中华帝国还是现代的中华人民共和国，如何控制作为代理人的非正式官僚都是一个难题。
中华帝国官吏分途制度难以解决的问题之一便是胥吏失控。胥吏虽然身在官署，但似官而非官，无名无分，只知行政技术，不知行政精神[10]。胥吏制度使得国家治理陷人无尽的困扰之中。朝廷为了保证官员的清廉，特别设计了许多规则和章程。一般而言，官员通常不准委派到他们的家乡任职，其用意在于避免私利的纠缠，保证公正执法。所以，在现实中官员们常常被派到对当地风俗民情甚至方言均一无所知的任职地。同时，为了避免他们与地方势力相互勾结，官员一般任期三年，期满即予轮调。对官员而言，这段时间不管是熟悉地方事务还是了解本身职掌都嫌太短[9]。如此频繁地调动意味着官员几乎不可能对自己辖区内的特殊情况有深入的了解。在此种情形下，几乎所有的地方官员不得不将大多数的行政事务委之于长期留任的胥吏[8]。作为回报，这些胥吏被默许从百姓身上收取礼物而不受严厉惩罚。与国家正式官员不同，胥吏既不用考虑仕途升迁和身份地位，也不用受到严格的法规制约，因而其在县衙之外执行公务时受到的监督非常少。这种利用下层胥吏进行治理的方式实际上是-种国家经纪体制。国家经纪人从事这些令人厌烦且地位低下的职位，其主要动机在于有利可图，利用职权捞取最大的利益。
在官吏分途的制度安排下，帝制中国的行政管理其实是由官僚体系内的基层人员所操纵。这些非正式官僚一方面惯于使用欺骗、蒙蔽、行诈、勾结等技巧，选择性地执行分派给他们的任务；另一方面，精于行政细节和运行程序，遂能蒙蔽、妨碍、误导，甚至胁迫比他们更具声望的上司……他们更有机会，而且更能够大规模地为私人目的而改变、扭曲和破坏行政程序[9]。胥吏之弊备受史家诟病，其蝇营狗苟、极尽巧取豪夺之能广泛散见于各种论著[23-25]。地方胥吏不但唯利是图，而且影响着上级的决策与执行。官员们通常在衙门中根据文件记录的资料做出决策，而文件是由其属下的胥吏草拟而成，胥吏自然很容易借由疏忽、夸大而直接作假，或者预测各种可能反应等手段来左右上级的决策[9]。在上级政策确定后，胥吏常常用拖延、假装误解、阳奉阴违以及在细枝末节大做文章等方法来抗拒命令[9]。
胥吏政治最大的危害之一是导致国家政权的内卷化。杜赞奇认为，国家政权内卷化是指国家机构不是靠提高旧有或新增机构的效益，而是靠复制或扩大旧有的国家或社会体系来扩大其行政职能[26]24-25。在清朝，为实现国家治理的有效性，地方政府大量招募胥吏来维持行政运转，而胥吏的增长反过来进一步削弱了官僚权力，形成“官弱吏强”的局面。如上所述，在官吏分途的制度背景下，胥吏难以获得法定的收益、职位和名誉。在实际工作中，胥吏极尽其能，垄断信息，创设租金，进一步加剧了腐败。总之，官吏分途这种制度尽管在很大程度上维系了帝国秩序的整体稳定性，但却削弱了正式的官僚统治与民间生活之间的关系，并且由于中央权威的膨胀致使地方行政体系无法理性化[25]，进而恶化了国家治理的有效性。
传统帝国难以破解的非正式官僚问题至今依然存在。这种不受体制保护的但又从事公共职能的非正式官僚，既没有科层结构自上而下的权力控制，也没有基于契约关系的合同激励与约束。这实际上形成一个委托代理的真空地带，也由此导致“赢利型经纪人”所带来的治理无效性[26]24-25。当前，我国各地频频出现的“临时工”现象表明，地方政府对非正式官僚的大量使用虽然降低了行政成本，但累积了潜在的政治风险，并逐渐转嫁到国家层面，侵蚀着国家的合法性基础。下面以s市公安机关警务辅助人员为例加以分析，揭示不完全行政外包治理结构的运行逻辑及其所面临的困境，并提出如何控制非正式官僚的思考。
三、不完全行政外包：来自S市警务辅助人员的经验证据
S市位于经济发达的中国南方，目前正处于经济社会转型的关键时期，各种社会矛盾多发频发。目前，S市人口总量为1800多万，人口密度为1万人/平方公里，户籍人口与流动人口比例为1：5，年均新增人口约100万。据统计，该市仅出租屋就有500多万套，近五年接报警总数为550万起，使得公安机关面临前所未有的治安压力和管理难度。自2013年起，本届中央政府明确不得增加政府人员编制和财政支出，这就意味着公安机关不能获得更多正式警力和财政支持。在治安压力剧增与行政资源供给短缺的双重约束下，S市公安机关不得不大量使用警务辅助人员（以下简称“辅警”），以期置换和充实警力，降低行政成本，缓解治安压力。
从政策文本上讲，警务辅助人员属于行政编制之外的社会人员，不在行政序列之内，只能在警察的指导下开展辅助性工作，不得行使执法权。但在具体的工作过程中，警察的执法性工作与辅警的辅助性工作难以截然分开，由此导致一系列问题的产生。从本质上看，公安机关的职能首先是政治属性的，作为国家暴力机关，是对内维护秩序的主要国家机器。随着现代国家的转型，公安机关的社会服务职能不断增长，日益卷人公共交通、户籍管理、出入境管理等社会性的公共服务中，其职能又具有明显的社会属性。因此，公安机关同时面临政治风险控制与行政成本控制的双重压力，既要降低政治风险又要控制行政成本。在实践中，S市公安机关将警务活动分解为核心任务与非核心任务。核心任务主要是执法、涉密性任务，如刑侦、处罚、逮捕等，这些任务与政治风险密切相关。非核心任务主要是非执法、非涉密的任务，如装备器材维护、信息录人、档案管理、巡逻防控、窗口服务、内勤文秘等，这些任务与行政成本高度相关。通过对警务活动的相对分离，让正式警察独立行使法定职责，而辅警在正式警察的带领下协助处理各项非核心的警务活动，S市公安机关力图在政治风险与行政成本之间达到平衡。
从警察与辅警的职能分工可见，S市警务服务的供给主体既不是科层制的，也不是行政发包制的，更不是契约外包的，而是科层与外包的混合体，即一种不完全行政外包模式。与行政发包相比，辅警不在行政序列之内，溢出组织的边界。与契约外包相比，辅警并非独立的社会组织，而是完全依附于公安机关，在形式上往往通过公安机关直接控制的保安公司等社会组织签订劳务合同。在这种不完全行政外包中，行政机制与契约机制共同发生作用，但其侧重点各有不同。行政机制主要负责控制政治风险，严格把控执法与涉密任务；外包机制主要负责控制行政成本，仅仅限于非执法、非涉密的辅助性任务。政治风险越高，则行政机制越强，外包程度越低；反之，政治风险越低，则行政机制越弱，外包程度越高。如图4所示，在各公安职能部门中，由于职能性质的差异，政治风险与行政成本的占比也各不相同。交警支队、刑侦支队、特警大队、机动训练大队、出入境管理处等部门的政治风险较高，行政控制更强，采用部分外包的可能越小，即便其中也有不少辅警，但其职能主要是一些流程性或文字性的工作，比如，维持窗口秩序，复印相关资料等。指挥中心、人口处、后勤保障处、行政服务中心等部门的政治风险较低，行政控制较弱，采用部分外包的可能越大。比如，指挥中心的110接听人员几乎都是辅警。他们不仅接听电话，还要负责信息传达、任务分配等工作。
通过采用不完全行政外包的治理结构，S市公安机关在有效控制政治风险的前提下，通过大量使用警务辅助人员来置换警力，有效地缓解了治安压力。实践证明，使用辅警是缓解社会治安形势日益严峻与正式警力供给相对有限矛盾的有效手段。统计数据显示，2013年，S市辅警累计提供治安信息或案件线索58395条，协助抓获犯罪嫌疑人31874人，挽回经济损失17700万元。例如，S市X区公安分局正式警察不足一千人，近三年来共出动辅警100万多人次，协助处置各类上访事件963起，协助完成大型安保任务836次，参加“围村”专项行动1050次，协助打击“黄赌毒”行动2960次，协助抓获违法犯罪嫌疑人4209人。正是通过使用辅警，推动了警力向一线下沉，在一定程度上实现警力的外延式增长，为维护s市社会和谐做出巨大的贡献。
然而，在现有的制度安排中，辅警与正式警察处于完全不同的轨道，辅警由于缺乏激励、保障等而引发一系列新的问题，历史上的非正式官僚弊端以新的形式浮现出来。调研发现，在s市辅警管理中普遍存在以下现象：一是工作时间长，工作负荷重。如S市公安局110指挥中心28名接警员每天要接听11000个电话，平均每人每班392.8宗，接警员实行四班两运转，每天工作时长达12小时左右，且全年没有正常双休和节假日。二是薪资水平低。S市辅警月平均工资为3000元左右，除去社保，实际到手2500元左右，仅为该市最低工资标准的1.5倍。三是流失率大。由于工作压力大、工资低，没有晋升空间，辅警的流失率非常高，大多人仅是将其作为寻找下一份工作的跳板。近一年来，X区公安分局辅警辞职3040人，占辅警总人数的77%，稳定性极差。四是人员素质低。由于工作环境、待遇等缺乏吸引力，辅警岗位很难招聘到高素质人才，大多数辅警只有高中学历。最为重要的是，辅警并非纯粹的官僚或官僚机构，难以获得正式官僚的制度性保障与晋升，不像正式官僚那样有稳定的薪俸；相反，他们的收人往往来自任务完成中的各种非法收入或国家所默认的各种“外快”[16]。这些问题的存在，使得辅警在协助警察提供警务服务的过程中难以有效保证服务质量，甚至可能利用职务便利谋取私利、危害社会。近年来，S市辅警违法乱纪行为时有发生，严重影响公安机关形象，带来新的不稳定因素。
在委托代理框架下，如果代理人面临的激励不足，就很容易产生代理人失控的风险。为了解决这一问题，在科层制与行政发包制中主要是依靠组织中的纵向关系通过正式制度加以监控，在契约外包制中主要是根据合同所界定的权利与义务来约束代理人的行为。与科层制、行政发包制和契约外包不同，作为一种不完全行政外包模式，辅警既不属于公安机关内部的组织结构，也不属于与公安机关签约的外部组织。但在警务活动实践中，辅警是在警察的指导下开展活动，这又构成实质意义上的上下级行政关系。同时，不完全行政外包中的代理人所承担的不是完全独立的任务事项，而是任务事项中的某一具体部分，辅警承担的仅仅是警务活动中的非执法、非涉密部分，辅警与公安机关签订的是劳务购买合同，而非任务购买合同，并且辅警必须在正式警察的指导下而不能独立地从事这些工作，比如在街面上，辅警是在警察的指挥下行事的。因此，公安机关难以通过契约外包的合同约定来测量辅警的产出并据此支付外包费用。众所周知，公共服务产出测量的困难是公共部门采取弱激励的主要原因。但由于辅警处于体制之外，使得其难以获得与正式警察同样的弱激励，其面临的代理人失控风险就更为严重。
为降低代理人的失控风险，S市公安机关采取外部正式化的弱激励途径来强化对辅警的规范管理。为此，S市公安局参照国家公务员制度出台正式的警务辅助人员管理办法，对辅警的职责、权利与义务、任职资格、招聘录用、培训、考核、薪酬福利、晋升、监督、纪律与奖惩、退出等方面做出详细的规定。辅警外部正式化的目的是为了确保依法合理使用和规范管理警务辅助人员，保障其合法权益，充分发挥其在协助公安民警维护社会秩序、打击违法犯罪、开展行政管理和服务人民群众方面的积极作用。通过正式化和制度化，S市辅警管理是否会再次回归到科层制或契约外包的路径，值得进一步观察。
四、结论与讨论
本文在行政发包、契约外包的基础上提出不完全行政外包理论的分析框架，并以S市警务辅助人员的管理为例，阐述其在地方治理中的组织行为模式。不完全行政外包是一种跨越组织边界、融合行政发包与契约外包要素的混合治理模式，适用于在政治风险可控的前提下，通过部分任务外包降低行政成本的情形。其发挥作用的关键在于，经由对部分外包主体的正式化约束达成对代理人的有效控制，从而降低激励异化的风险。
从历史的角度来看，不完全行政外包是解决中华帝国传统意义上胥吏失控问题的一个有益尝试。如上所述，尽管胥吏在维护地方稳定方面发挥着重要的作用，但其几乎不受约束的经纪人角色严重恶化了地方治理的有效性。在身份、社会地位、薪资水平等方面，当前地方政府中的非正式官僚与古代的胥吏极其相似。地方政府通过对非正式官僚的外部正式化的制度设计，在很大程度上有助于规避古代胥吏的弊端。在通过正式官僚有效控制政治风险的前提下，聘用非正式官僚从事一部分非核心任务，并加以外部正式化约束，不但降低了代理人失控风险，而且节约了大量的行政成本。而这一点正是古代胥吏管控中所缺失的。
从现实的角度来看，不完全行政外包是地方政府面临治理压力与资源约束悖论时的理性选择。维护社会稳定是当下中国地方治理的最高政治逻辑，地方政府的首要责任是政治责任。在面临社会矛盾日益复杂、治理压力不断增长的局面下，±也方政府的人员编制和财政支出却受到严格控制。在此约束下，地方政府不得不大量使用编外人员来缓解这一张力。从s市公安机关的实践来看，辅警的使用在一定程度上提高了组织弹性，降低了行政成本。
从理论的角度来看，公共行政研究长期集中关注科层组织和正式官僚，对从事公职行为但又在科层组织之外的非正式官僚关注不够，不完全行政外包则拓宽公共行政的研究视野，将非正式官僚纳入公共行政研究范畴。同时，不完全行政外包也进一步细化了对混合治理结构的研究。公共组织的边界并不是由交易费用来界定，而是由组织内的晋升链条界定的[19]。公共组织的治理模式可以划分为科层制、行政发包制、不完全行政外包制与契约外包制。其中，科层制、契约外包制是组织内外的两个极端，行政发包制、不完全行政外包制则是居于中间的混合治理结构。与行政发包制不同，不完全行政外包制跨越行政组织边界，它在政治风险可控的前提下将部分任务外包，并通过外部正式化来处理跨界公共服务供给激励不足的问题。最后，不完全行政外包制深化了对非正式官僚与街头官僚的比较研究。与街头官僚类似，非正式官僚也直接与社会公众打交道，拥有一定的自由裁量权[27]。但非正式官僚与街头官僚也存在本质的区别。街头官僚是正式的官僚，具有法定的行政执法权和一定的政策制定权，而非正式官僚则只能从事外包的部分辅助性职能。
当然，不完全行政外包的治理结构也存在诸多不足之处，其面临的最大风险在于如何处理正式官僚与非正式官僚之间的关系。尽管正式官僚与非正式官僚均受到各种正式和非正式制度的约束，但在现实中却常常出现二者之间“共谋”等问题，这显然对公共治理提出新的挑战。
作者
倪星，男，湖北随州人，教授，博士研究生导师，从事公共组织、廉政治理研究；
郑崇明，男，四川隆昌人，博士研究生；副教授，从事公共组织与政府行为研究。
