来源：武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，70(3):111–120
文章认为，在治理邻避冲突的实践中，广州市政府采取了三管齐下的运作策略，即为消解公众疑虑而营造认知性同意、对操作程序的“查漏补缺”获得公众对政府操作过程的同意、开放公共政策过程以吸纳公众参与等三种方式推进预定政策目标。这种“制造同意”在地方政府的权威式主导与公众的自愿性同意之间建立了平衡性联系，是地方政府主动开放政策过程吸纳公众参与的创新性治理。因此，邻避冲突治理取决于地方政府治理创新与公民社会成长的制度化良性互动。
一、 问题的提出与文献回顾
邻避冲突是指因为邻避设施建造而引起的当地居民与政府或者邻避设施建设者之间的冲突。近年来，伴随着城镇化进程的狂飙突进，我国邻避冲突呈高速发展态势。
在实践中, “地方政府宣布建设——居民强烈反对——邻避设施被迫搁置”已然成为近年来中国特色邻避冲突治理的“样板戏”。虽然广州市政府在2009年强力推进的垃圾焚烧发电厂建设项目在遭遇番禺市民的激烈反对时也一度搁置，但2010年重新启动后逐步完成了重新选址并力图通过政府吸纳公众制度化参与走出既有邻避冲突治理的困境。
因此，回顾广州市政府治理邻避冲突的实践, 有必要回答两个问题：（1）广州市政府在治理邻避冲突中采取了什么策略？或者说，广州市政府为何能成功治理邻避冲突？（2）广州市政府治理邻避冲突的策略意味着什么？
二、 案例回溯:从邻避冲突到制造同意
(一） 邻避抗争使项目暂时搁置
2009年2月4日，广州市政府发出通告，决定在番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处建设生活垃圾焚烧发电厂，计划于2010年建成并投入运营。9月起，大石居民从媒体、网络等渠道得知这一信息。不久, 这一选址就引发了距离垃圾焚烧厂选址1公里到10公里不等的几十个番禺区商品房小区业主的邻避抗争。舆情部门监测到公众不满并迅速上报给广州市政府，市政府的回应随之而来。12月20日上午，应邀参加华南板块业主代表座谈会的时任中共番禺区委书记谭应华公开表示“垃圾焚烧发电厂项目已停止”。
（二） 2010年重启议程中的调适
一是调整政策议程。二是着力修补“样板工程”李坑焚烧厂。三是构建吸纳公众参与的制度平台。四是展开政策营销。一方面，邀请专家为“垃圾焚烧”“正名”。另一方面，营销“变废为宝”的政策观念。
（三） 项目重新选址并赢得“同意”
2011年4月12日，番禺区政府公布“五选一”选址方案，即选取五个备选地址，最终厂址将通过广泛讨论，根据群众意见、环评分析和专家论证来确定，计划在2014年建成投产。2017年2月22日，广州市城管委在官方网站通报，历经4年建设而建成的广州市第四资源热力电厂，于当天实现点火烘炉。
三、 广州市政府如何制造公众同意
（一） 改变公众认知
在邻避冲突中，公众抗争呈现出的是对邻避设施可能产生风险的担忧与对地方政府“一再承诺”的不信任。因此，地方政府在兴建垃圾焚烧发电厂进程中，力图营造一套“不怕”的认知体系。其逻辑在于：技术是安全的，所以不怕；即使怕，也是“依法行政”，所以必须支持；如果不支持，就是对抗公共利益，因为这是“民心工程”。但是，在广州案例中，这套官方话语并未奏效。
2010年广州市重启垃圾治理议程后，政府尝试改变公众认知。
第一，迂回论证垃圾焚烧的“正当性”。首先，广州市公开相关数据，营造“垃圾围城”图景。如果不加快生活垃圾处理设施建设，将面临“垃圾围城”危机。然后，官方强调“生活垃圾因你我而生，也需要你我共同面对、共同解决”。 其次，为垃圾焚烧“正名”。一方面，为垃圾焚烧去“污名化”。支持垃圾焚烧的专家继续宣称人与二噁英共存没有危险，另一方面，强调垃圾焚烧是必须的选择。
第二, 为垃圾焚烧设施“去污名化”。一方面，将“垃圾焚烧发电厂”“隐姓埋名”为一般公众闻所未闻的“资源热力电厂”。另一方面，向公众开放相关设施。2014年6月，广州市开放公众参观番禺火烧岗填埋场和李坑焚烧厂二期。
显然，广州市政府在认知层面重建了“不怕”话语体系的配套系统信任机制（何艳玲、陈晓运，2012），使公众认知发生了变化。
（二） 完善操作程序
2009年邻避抗争起因就在于公众认为缺乏民意表达的基本程序，信息不公开且缺乏正当性公开化的决策程序。
第一，公开基本操作流程。2011年4月12日，广州市番禺区政府公布了备选点的产生和审批程序。从番禺区公布的决策流程来看，政府修补了过去忽视的环节并试图让整个决策更民主、科学，这有助于社会、民众更好地了解整个决策及其机制，从而推进垃圾处理事务有效治理。
第二，选址从“一选一”变成“多选一”。选址“多选一”，改变了“领导定调子、专家做文章、领导定盘子”的传统剧目，有助于落实公众参与的自主选择权。
第三，完善环境影响评价。2012年7月23日与8月15日，广州市第四资源热力电厂环境影响评价项目先后进行了两次公示。2013年5月16日，广州市环保局重大建设项目审批委员会经集体审议通过（南沙大岗）项目（原番禺垃圾焚烧厂）环境影响报告书。
（三） 吸纳公众参与
与其他邻避冲突迥异的是, 广州市民一开始就强调“质疑的是焚烧方法的不科学，无论在哪里建都会面临环境问题”。而在项目暂时搁置后，广州市民也未停下脚步，邻避话语开始向“环保”、“公益”话语转变。对此，广州市政府也不断调适，开始了政府与公众持续互动。
一是主动听取民意。市民倡导的生活垃圾源头分类获得政府认可。
二是让民意组织化和制度化表达。作为市政府重大民生决策征询民意制度的重要实现形式，公众监督咨询委员会通过“收集民意、化解矛盾、过程监督、工作评价”来增进市民与政府的沟通而化解冲突。
四、 结论与讨论：制造同意的潜力与限制
美国社会学家布若威用“制造同意”来解释为何产业工人自愿依照资本家的意愿来参与生产，认为恰恰是工人自发的同意与资本主义微妙的强制二者的结合塑造了生产行为，是工人自愿与国家运作不知不觉地塑造了这种“同意”的状况。
而在本案例中，广州市政府在邻避冲突治理中采取了三管齐下的方式：第一，通过论证焚烧垃圾的必要性和正当性以及为垃圾焚烧设施“去污名化”来营造公众对政府决策的同意；第二，不断完善操作程序，将单一选址改为“多选一”来扩展公众的“想像与思考空间”、将政府决策与民意表达进行连接、增补环境评价信息等来塑造“程序公平”；第三，回应并吸纳公众诉求，将“反建垃圾焚烧厂”的邻避冲突成功置换为公众参与政府主导下的“垃圾治理”。
广州市政府的“制造同意”策略也不同于既有“柔性维稳”机制中的“摆平理顺”。在广州市的“制造同意”中，政府直面“垃圾围城”问题，通过策略性行动来营造公众认同、通过完善程序和吸纳公众参与来推进政府主导的政策目标，不是完全出于维稳需要而“摆平理顺”，而是策略性地走出了邻避冲突治理困境。
更重要的是，总结广州市政府治理邻避冲突的“制造同意”策略，我们可以发现：正是在公众邻避抗争压力下，地方政府开始创新政策过程；公民参与从被排斥到被吸纳，公民参与与政府管理创新持续互动，产生了良好收益。更重要的是，这种新的尝试表明：政府单方面制定政策并辅以强制力推行的行政运作方式行将终结，只有充分吸纳公众有序参与、获得公众同意并能构建出官民协作的政府才能实现对公共事务的有效治理。
那么, 这种“制造同意”的治理策略意味着什么？
在本案例中，公众同意与政府强制之间形成了微妙的、不确定的、有伸缩性的平衡。通过“无组织有纪律”的自我约束，广州市民的邻避抗争始终规避了“无序化和暴力冲突”。面对公众的公益诉求，相对理性的广州市政府容忍了这种“日益成长的公民社会”发起的正常社会抗争，地方政府策略性的“柔软姿态”不断消解了最初“怒气冲天”的市民的“拒绝与对抗”，最终从官民对抗走向了官民协作。因此，“制造同意”策略的最主要意义在于可以引导我们去看待地方政府治理邻避冲突中如何以及为何能实现良性的官民互动。
总之，在邻避冲突治理中，地方政府必须在冲突性的目标之间找到可能的平衡点。具体而言，一方面，“制造同意”受到了邻避抗争者媒介素养、行动策略、公民意识的限制；另一方面，“制造同意”还取决于地方政府能否理性应对和有效吸纳公众的邻避抗争诉求。因此，能否成功“制造同意”，除了受限于宏观的体制空间外，取决于地方政府治理创新与公民社会成长的良性互动。
作者简介：
张紧跟，中山大学政治与公共事务管理学院教授、博导，主要研究领域：地方政府管理、地方治理与中国政治、非营利组织、区域治理。
