按语：《中国社会保障》（2017年第2期）刊载我会常务理事、中山大学政务学院教授岳经纶《养老保险关系转续仍待完善》一文，文中指出我国在出台了转移接续相关办法后，仍存在跨统筹地区转续受户口牵绊、城乡转续中基础养老金权益损失的问题，所以需要进一步提高统筹层次，建立统筹地区之间的利益平衡机制，同时完善社保信息系统基础设施建设以完善转续机制。新闻中心现将全文转载于此，与读者分享。
我国先后出台了《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，旨在解决基本养老保险关系转移接续中存在的问题。本文结合两个暂行办法，着重分析转移接续中存在的问题，并提出相关政策建议。
跨统筹地区：转续仍受户口牵绊
根据2009年底国务院办公厅出台的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，包括农民工在内的所有参保人员在跨省就业时将其养老保险关系随同转移，除了转移个人账户全部资金以外，还转移部分单位缴费；参保人员在各地的缴费年限合并计算，个人账户储存额累计计算。其中的重要内容包括：⑴确定了统筹基金转移比例：参保人员跨省流动就业转移基本养老保险关系时，需要按实际缴费基数的12%转移统筹基金；⑵明确了养老金待遇领取地：先看户籍所在地，再看缴费年限是否满10年；如果基本养老保险关系不在户籍所在地，且在每个参保地的累计缴费年限均不满10年的，将其基本养老保险关系及相应资金归集到户籍所在地，由户籍所在地按规定办理待遇领取手续，享受基本养老保险待遇；⑶规定了基本养老金的计算办法：参保人员转移接续基本养老保险关系后，符合待遇领取条件的，按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号文）的规定，以本人各年度缴费工资、缴费年限和待遇领取地对应的各年度在岗职工平均工资计算其基本养老金；⑷规范了转移接续手续经办的程序。
从实际来看，该暂行办法的出台虽然在一定程度上平衡了各统筹地区的基金压力，促进了劳动力合理流动，但是其政策效果仍会受到户籍制度、统筹层次低、财政“分灶吃饭”等客观因素的制约，出现了养老保险关系向经济发展水平高的富裕地区转移的“趋富”效应，以及由此而来的转入地方需要承担更大养老财政压力的地区公平性问题。
首先，12%的统筹基金转移无法合理分担转出地与转入地之间的责任，对任何地方来说，养老保险关系的转入就意味着财政责任的增加，而转出则意味着责任的减少。由于养老待遇水平与待遇领取地的经济发展水平息息相关，在地区发展不平衡的现实下，劳动者多从经济欠发达地区转入经济发达地区。因此，经济发达地区自然不太情愿接收年龄较大、从低收入地区转入的参保人。
其次，该暂行办法并不能客观合理地分段计算参保人在各地的养老金权益。对于参保者个人来说，其最终的养老金待遇与待遇领取地有很大关系。比如参保人从工资水平较高的A地区转移到工资水平较低的B地区，并且在B地领取养老金，按照该暂行办法，参保人的基本养老金将根据其各年度缴费工资、缴费年限和B地各年度在岗职工平均工资来计算。如果B地区的在岗职工平均工资偏低，对于流动就业的参保人来说，其养老金权益可能会受到损失（与分段计算养老金权益相比）。
再次，视同缴费转移难。该暂行办法虽然规定了待遇领取地的确认原则，但是对于视同缴费年限并没有很细致明确的规定，也缺乏相应的利益平衡机制，给转移接续工作带来障碍，也导致流动人员利益受损。对此，广东省进行了有意义的尝试，参保人的视同缴费权益按照一定标准进行量化和货币化，由原参保地转入新参保地，避免新参保地在视同缴费年限方面设置转入壁垒。2016年11月28日人社部出台《关于养老保险转移接续若干问题的通知》，对视同缴费作进一步规定：一地（以省、自治区、直辖市为单位）的累计缴费年限包括在本地的实际缴费年限和计算在本地的视同缴费年限。其中，曾经在机关事业单位和企业工作的视同缴费年限，计算为当时工作地的视同缴费年限；在多地有视同缴费年限的，分别计算为各地的视同缴费年限。
最后，由于劳动者有权在户籍地领取养老保险待遇，在一次性缴费的转移过程中存在社保欺诈问题。以广州为例，从2013年至今，已发现近1200名广州户籍人员在黑龙江、山东、湖北等地违规一次性补缴后将养老保险关系转入广州的案件。《通知》规定，跨省流动就业人员转移接续养老保险关系时，对于符合国家规定一次性缴纳养老保险费超过3年（含）的，转出地应向转入地提供人民法院、审计部门、实施劳动保障监察的行政部门或劳动争议仲裁委员会出具的具有法律效力证明一次性缴费期间存在劳动关系的相应文书。
城乡转续：基础养老金权益损失
2014年7月《城乡养老保险制度衔接暂行办法》开始实施，主要适用于参加过城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度的人员。这类人员在满足一定条件后，可以进行城乡养老保险制度衔接。从理论上看，不同社会养老保险制度之间进行有效衔接，有利于整合城乡劳动力市场，有利于解决参保人重复参保问题，促进不同制度间的整合。但是，该暂行办法出台后，引起了很大争议，主要原因在于转换条件苛刻，不利于保护参保人的权益。
该暂行办法规定，参加过城镇职工养老保险和城乡居民养老保险制度的参保人，在达到法定退休年龄后，分以下两种情形：若城镇职工养老保险缴费年限满15年的，可以申请从城乡居民养老保险转入城镇职工养老保险，按照城镇职工养老保险的办法计发相应待遇。城乡居民养老保险个人账户全部储存额并入城镇职工养老保险个人账户，但城乡居民养老保险的缴费年限不累计计算或折算为城镇职工养老保险缴费年限。若城镇职工养老保险缴费年限不足15年的，可以申请从城镇职工养老保险转入城乡居民养老保险，待达到城乡居民养老保险规定的领取条件时，按照城乡居民养老保险办法计发相应待遇。参加城镇职工养老保险的缴费年限合并累加计算为城乡居民养老保险的缴费年限；城镇职工养老保险个人账户全部储存额并入城乡居民养老保险个人账户，但不转移统筹基金。
不难发现，该暂行办法主要适用的人群是农民工。按照大多数地方的规定，农民工在城镇就业的时候应参加城镇职工养老保险，回到农村时应参加城乡居民养老保险。两者之间如何衔接对于保障农民工的养老金权益来说至关重要。笔者根据此暂行办法，采用临界边际分析方法，比较了一位农民工在城镇职工养老保险连续缴费15年与在城镇职工养老保险缴费14年、然后转移到新农保缴费1年这两种情形下的基础养老金差异。通过构建精算模型，在合理的精算假设下，研究发现，该暂行办法在保护流动就业人员养老金权益方面存在很大的不足，将给流动就业人员带来巨大的基础养老金权益损失，令人难以接受。
提高统筹层次 平衡地方利益
从以上分析可以看到，无论是《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，还是《城乡养老保险制度衔接暂行办法》，在解决劳动者养老保险关系转移接续问题上还只是一个“暂行办法”，尚未解决养老保险关系转移接续中存在的统筹区之间的缴费水平和统筹水平的差异问题，以及不同统筹区之间责任分担的公平性问题。笔者认为，为了完善养老保险转移接续工作，切实保障参保人利益，还需要进一步提高统筹层次，建立统筹地区之间的利益平衡机制，同时完善社保信息系统基础设施建设。
具体来说，针对《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，第一，在基本养老保险统筹层次不高的情形下，要从根本上解决企业职工基本养老保险关系转移接续问题，实现职工基础养老金全国统筹是可行办法。党的十八届五中全会公报强调“建立更加公平更可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹”。一旦我国实现城镇职工基础养老金全国统筹，流动就业人口养老保险关系在城镇之间的转移接续将会顺畅很多。第二，在未实现基础养老金全国统筹之前，参保人员跨省流动就业转移城镇基本养老保险关系时，建议参考欧盟经验，采用“分段计算、统一发放”的原则计发养老金，而不需要转移统筹账户资金。当参保人达到领取养老金条件时，各省社保机构根据其缴费记录，分别计算其在不同工作地点与时期所积累的基础养老金待遇，并将这笔养老金转移给人社部社保中心，经汇总后统一发放。第三，通过加强社保信息系统建设，减少因转移接续给经办机构带来的工作负担和压力。
由于城乡居民养老保险和城镇职工养老保险的基础养老金计发办法不一样，城乡居民养老保险的基础养老金部分是靠财政补贴，城镇职工养老保险的基础养老金是与在岗职工平均工资增长率、个人缴费基数、缴费年限等因素挂钩，而且我国城乡经济发展水平差距很大，城乡居民养老保险的保障水平起点较低，这些都决定了出台城乡养老保险制度衔接的正式办法必须十分谨慎，一定要将保护参保人权益放在首位。
针对《城乡养老保险制度衔接暂行办法》的不足，建议：第一，当参保人城镇职工养老保险缴费未满15年，由城镇职工养老保险转向城乡居民养老保险时，需测算参保人在城镇职工养老保险缴费期间所对应的基础养老金权益，在其退休后通过城镇职工养老保险的社会统筹基金进行支付。第二、对于农民工个人来说，在目前的制度背景下，只要个人经济条件允许，就要想办法参加城镇职工养老保险，并争取达到最低缴费年限15年，为自己未来的退休生活积累财富。第三、政府要鼓励并创造条件让流动就业人员在城镇地区就业生活，并参加企业职工养老保险。
