来源：原文刊于《公共行政评论》2013年第1期
原文题目：《治理、政策与美好生活: 不丹经验》
摘要
近年来，越来越多的学者和政治家开始认识到，国民幸福应是国家治理的最高目标。然而，如何通过治理与政策增进国民的幸福，人类社会仍然知之甚少。此外，对于幸福是否应成为治理的目标，也存在着争议。在此背景下，不丹的经验就非常值得关注。在 20 世纪 70 年代，不丹就明确提出了按照幸福治国的思想。在过去四十多年中，不丹政府将这一治国理想付诸实践，形成了一条独特的发展与治理模式，显著地提升了国民的幸福水平。
一、
不丹是位于中国和印度两个大国之间、喜马拉雅山脉东段南麓的一个内陆小国。不丹有文字记录的历史最早可追溯到8 世纪，当时恰是吐蕃兴起的时期。在很长一段时期，不丹都是隶属于吐蕃的一个小部落，深受藏族文化及其佛教的影响。17世纪初期，现代意义上的不丹开始成型。从18世纪70年代开始，不丹在外交上逐渐屈从于英国。从 1903年到1907年间，不丹国内陷入权力纷 争。1907年，各政治派别决定建立以乌颜 旺楚克(1907－1926)为首的世袭君主制。这即是现代不丹王国。从1926 年到1952年，第二代国王吉格梅· 旺楚克主政。从不丹王国建立后的半个世纪中，不丹国王一直在加强君主集权， 同时使得不丹尽量与外界隔绝。1952年，第三代国王吉格梅·多尔吉·旺楚克即位。在此期间，尤其是从20世纪60 年代开始，不丹开始改革内政外交，一方面开始发展经济，推动国家现代化，另一方面开始建立对外关系，结束以前那种与世隔绝的局面 ( World Bank，1984) 。
不丹是一个弹丸小国。在 20世纪60和70年代，全球可能很少有人知道它的存在。然而，在过去十余年中，不丹在国际社会越来越受人关注，越来越多 的学者和政治家开始研究或了解不丹的治理与发展经验。为什么一个小国能如此地引人注目? 答案是，这个小国发展出一种独特的发展和治理模式。1972 年，不丹第四代国王吉格梅·辛格·旺楚克开始执政。执政伊始，旺楚克四世立即 宣布: 国民的幸福比 GDP 重要，不丹治国的最终目标是增进国民的幸福。旺楚 克四世还创造了一个现在越来越流行的概念———国民幸福总值 ( Gross National Happiness，GNH) ———来替代或者抗衡 GDP。经过四十多年的努力，以提高国民幸福总值为目标，不丹终于发展出一条独特的以人为核心的、强调全面均衡发展的发展与治理模式，而不是片面地追求 GDP 增长。如果说在西方世界之外还有其他发展和治理模式的话，那么，不丹这个弹丸小国的确探索出这样一种替代模式。
最近二十来年，越来越多的研究者和政治家开始认识到，GDP 不是测量我们生活与人类社会发展最准确的指标，完全以经济增长或GDP增长为目标来治理国家并不能建立一个美好社会。与此相联系，一种新的共识似乎正在形成，即国家治理的最终目标是提升人民的幸福 ( 斯蒂格利茨等，2010;安尼尔斯基，2010; 经济合作与发展组织，2012) 。然而，正如经济合作与发展组织在其最近发布的幸福测量报告中指出的，这些年来，对于如何通过政策来促进经济发展， 我们已经掌握了越来越多的知识，然而，如何制定有效的政策来提升人民的幸福，我们仍然知之甚少 ( 经济合作与发展组织，2012: 19) 。此外，对于幸福是否应该成为政府追求的目标，也存在着争议。自由主义者倾向于认为，尽管幸福本身非常重要，但它本质上是私人性的，因而不应成为公共价值，不应成为政府的目标。在自由主义者看来，政府应该做的事情只能是保护个人自由，政府只应是一个有限政府。自由主义者担心，如果将幸福确立为政府的目标，那 么政府就不会是一个有限政府，国家也会变成一个 “保姆国家” ( Bok，2010: 46 － 50; Duncan，2010) 。在此，不丹的经验就非常有意义。不丹是这个地球上唯一按照幸福来治理的国家。从 20 世纪 70 年代开始，不丹政府就将提高国民幸福总值作为治理的最终目标，并在过去四十多年中通过不断的政治、经济与社会改革，制定和实施一系列政策来实现这一目标。从 2008 年开始，不丹政府每年都会调查国民的幸福状况，并据之来制定和调整政策。对于幸福是否应该 成为政府的目标，这是一个涉及价值判断的规范性问题。不同价值观或不同意识形态的拥护者通常会给出不同的回答。不丹的执政者做出了肯定的回答，并因此获得了民众的拥戴。
地球上的执政者几乎都会宣称他们的施政目标是为了提升人民的幸福。然而，在现实中，真正做到这一点的执政者却寥寥无几。而不丹不仅明确提出国民幸福是治理的目标，而且成功地做到了这一点。这也是不丹值得我们关注的另一个原因。对于中国学者、执政者与民众而言，不丹的经验也非常值得关注。 经过三十多年的改革与开放，中国在经济增长领域创造了 “中国奇迹”。然而， 一个被国际学术界成为 “中国困惑” ( China Puzzle) 的现象也开始浮现: 在经济增长的同时，中国民众的生活满意度或者幸福感却出现了下降 ( Brockmann et al． ， 2009) 。最近十年，中国政府开始认识到 GDP主义的弊端，并调整了发展战略和政策体系。同时，幸福问题也开始被政府重视。例如，广东就明确提出了建设 “幸福广东”的发展目标。因此，不丹虽小，也值得我们学习。我们既应向大国学习，也应向小国学习。
本文首先总体性地介绍不丹从20 世纪60 年代以来的发展，尤其是它在提升民众幸福方面的成就。然后，介绍不丹国王旺楚克四世的幸福治理哲学。在此基础上，本文依次从三个方面介绍不丹如何在国民幸福治理的框架下发展经济， 如何在发展经济的同时加大对社会领域的投资，确保社会公平与和谐，以及如何在发展经济的同时保护环境与生态，保护自己国家的传统与文化。随后，介绍不丹如何在经济发展的同时谋划政治民主化改革，最终从君主制过渡到议会民主制。最后，本文总结不丹发展和治理模式的基本特点，并讨论了不丹模式对人类社会的发展与进步以及对其他国家的意义。
二、
不丹的成功绝非偶然，而是因为不丹形成了一套系统的以提升国民幸福为目标的治理哲学，并在此基础上发展出一种独特的发展与治理模式。1974 年，辛格· 旺楚克即位。年轻的旺楚克四世执政之初就意识到，当时国际社会占主流的以国民生产总值 ( GNP) 为核心的经济发展模式存在缺陷，而且不符合不丹的文化传统。在此基础上，他创造了一个新的概念——— “国民幸福产值 ( Gross National Happiness，GNH) ”来抗衡 GNP 或者 GDP，并强调国民幸福总值比国民生产总值 ( GNP) 更重要。由此，旺楚克四世逐渐发展出一 套系统的国民幸福总值治理哲学，并以此来指导国家的发展计划和政策制定。 这使得不丹走上了一条独特的发展道路，并形成了独特的治理模式。2008 年， 不丹 《宪法》第九条明确宣布: 国家的目标是提高那些有助于实现 GNH 的条件 ( Bok，2010: 1; Ura et al. ，2012a; 2012b) 。
在旺楚克四世的幸福治理思想中，国民幸福总值 ( GNH) 是由四大支柱支撑起来的:
①良善的治理与政治民主。旺楚克四世坚信，只有良善的治理才能使得人民幸福，而且只有这样，幸福才是最可靠、最持久的。而民主是良善治理的基础，因为只有当人民生活在民主政体中，他们才能决定自己的生活。
②稳定而且公平的社会经济发展。由于不丹仍然是一个发展中国家，在 20 世纪 70 年代时更是极其落后，所以，与绝大多数发展中国家一样，不丹同样也高度重视经济发展。但是，由于旺楚克四世坚信“国民幸福总值比国民生产总值更重要”，不丹政府并未采取以经济发展为中心的发展战略，而是在发展经济的同时，高度重视社会公平，让所有国民都能公平地分享经济发展的成果，实现社会和谐，确保发展是持久的。
③环境保护。在经济发展的同时，不丹高度重视环境和生态保护。在旺楚克四世及其领导下的不丹政府看来，环境与生态保护不仅是当前提升国民幸福的基础，也是子孙后代幸福的条件。在某些情况下，为了保护环境，不丹甚至不惜牺牲经济发展。
④文化保护与传承。在发展经济的同时，旺楚克四世坚信，如果在现代化的过程中，不丹失去了自己的传统和文化，那么，增长就 是“无根的增长”，不丹人民就不可能真正实现幸福。因此，不丹政府不仅努力保存不丹传统文化和宗教信仰，而且极力倡导和鼓励自愿服务、帮助他人、容忍与合作，以及在家庭、工作和闲暇之间达致平衡等价值观。( Ｒoyal Government of Bhutan，2005; Bok，2010: 1 － 2)
显然地，这种以国民幸福总值为目标的发展模式并不只单纯地追求 GDP 增 长。当然，即使在当时，也不是只有旺楚克四世一人认识到以 GNP 或 GDP 来衡量社会进步存在着巨大的缺陷。然而，旺楚克四世的贡献在于，他不仅清楚地知道 GDP 存在的问题，而且还提出了一个替代性的概念———国民幸福总值 ( GNH) ———来取代 GDP 或者 GNP。这种以 GNH 为核心的发展理念并非不重视经济增长，它关心经济增长， 但认识到仅仅有经济增长是不够的，更不能只关心经济增长。准确地说，以 GNH 为核心建立起来的发展观是一个涵盖经济、社会、政治、环境和文化的整 体性和均衡性的发展观，进而也是一个更加符合人民利益的、可持续发展的发展观。
2006 年，旺楚克四世宣布退位。2008 年，毕业于牛津大学的吉格梅·凯萨 尔·纳姆耶尔·旺楚克 ( Jigme Khesar Namgyel Wangchuck) 即位，成为不丹王国的第五代国王。旺楚克五世继续推进不丹的国民幸福治理 ( Sinpeng，2008) 。 2008 年，不丹政府正式对国民幸福进行调查统计，并以此来指导政策制定，这极大地提高了不丹幸福治理的能力。
不丹的国民幸福指数包括9个领域，总共有 33 个测量指标。这9个领域为心理幸福感、卫生、时间运用、教育、文化多样性和弹性、良善治理、 社区活力、生态多样性和弹性、生活水准。这样定义的国民幸福极大地丰富和发展了幸福测量。它既包括了早期国民幸福总值 ( GNH) 的四个支柱，又增加 了新的内容，从而能够更加全面地测量国民幸福水平。其中的生活水准、卫生和教育测量了原来四支柱中包含的稳定、公平和持续的社会经济发展，这两者也是联合国人类发展指数关心的内容。良善治理、文化多样性和弹性、生态多样性和弹性也是原来四支柱中的另外三个支柱，不过在内涵上更加丰富，例如将环境保护拓展成生态多样性和弹性，将文化保护拓展成文化多样性与弹性。 剩下的三个领域超出了四支柱: 心理幸福感、时间运用和社区活力。心理幸福感的引入表明，不丹积极地汲取了心理学这些年在幸福研究方面的成果。不过，不丹也根据自己的文化丰富了对心理幸福感的测量。除了采用心理学常用的测量幸福的认知和情感两个维度之外，不丹对心理幸福感的测量增加了精神性满足这个与佛教教义密切相关的维度 ( Ura et al. ，2012a; 2012b) 。同时，不丹也积极吸收了社会政策对于工作与平衡的研究，增加了时间运用这个领域。总之， 不丹的国民幸福指数既体现了不丹的文化价值，尤其是佛教价值观，也借鉴了 心理学和经济学等研究幸福的成果。不丹开发这一指数的目的主要是为了科学地测量国民的幸福状况，为国家的政策制定提供基础数据。它最关心的是那些仍然不幸福的人群。通过幸福调查和统计，政策制定者能够比较准确地了解哪些人群、在什么地方以及哪些方面仍然不幸福，为什么不幸福，进而通过政策 调整，提升那些能够增进这些人群幸福的条件 ( Ura et al. ，2012b) 。
三、
经过四十年的努力，国民幸福治理不仅成为不丹治国的理想，而且有效地融入整个国家的政治、行政与政策过程，并成功地提升了不丹国民的幸福。在这个意义上，可以说，一种新的发展模式与治理模式，已在这个小国成型。更值得一提的是，在很大程度上，不丹实现了没有西方化的国家现代化。同时， 尽管面临挑战，不丹模式已具备了挑战20 世纪主导全球发展的西方发展和治理 模式的潜力 ( Sinpeng，2008; McDonald，2003) 。总的说来，在旺楚克四世国民幸福治理思想的指导下，不丹的发展和治理有四点独特之处 ( Sinpeng，2008; Ura ＆ Kinga，2004; Bok，2010) :
①以低工业化、低城市化和中等程度市场化， 推动了经济发展。在过去一个世纪，无论在西方世界，还是其他成功的发展中 国家，经济发展都是通过工业化、城市化以及市场化来推动的。即使在21世纪的今天，这仍然是许多政治家热衷，也是许多学者推荐的发展经济的道路。然而，虽然其他国家在多大程度上可以借鉴不丹经验仍是未知的问题，不丹经验的确表明，可以有别的选择。
②在经济发展以及贫富分化拉开的同时，确保了社会公平与社会和谐。从19世纪开始，市场经济逐渐成为主导性的经济模式。 市场经济可以推动经济繁荣，创造巨大的物质财富。然而，市场经济必然导致收入分配出现差距，并逐渐引致贫富分化。一旦社会不公平的问题非常严重， 社会矛盾就会激化，反过来拖累经济发展。在过去两百年，只有少数国家 ( 例如北欧国家) 越过这个陷阱，既能实现经济增长，又能确保社会公平。在其国民幸福治理的框架下，不丹在经济发展的过程中也做到了这一点。而且，不丹在促进社会发展方面的成绩比经济发展更加显著。
③在经济发展的同时，不丹有效地保护了环境与生态，保护了自己的文化与传统。在过去两百年中，市场经济以及与之相伴随的全球化不仅极大地影响了人类社会的生产方式，而且极大地影响了组织人类社会的方式，也对全球的环境与生态进行了前所未有的掠夺，更对发展中国家的文化与传统构成巨大的冲击。正是在这个意义上，现代社会实质上已经变成一种市场社会 ( Polanyi，1957) 或者一个以金融债务、政府债务、生态债务等支撑起来的消费社会 ( 杰克逊，2011) 或者以消费驱动的市场经济为核心的社会 ( 奈尔，2012) 。于是，在过去一百年中，尤其是最近五、六十年，许多国家的经济发展一般都伴随着严重的环境污染与生态破坏， 伴随着文化与传统的失落，尤其是消费主义对文化与传统的侵蚀 ( 杰克逊， 2011; 奈尔，2012) 。然而，在不丹，在国民幸福治理哲学的引导下，这种糟糕的局面并未发生。
④在民众的民主要求很低、经济发展水平不高以及按成年人识字率衡量的民众受教育程度仍未很高的情况下，不丹自上而下地启动了政治 民主化。过去两百年，一方面是民主已成一种世界潮流，但另一方面民主化进 程仍然步履艰难。主流的民主化理论认为，只有当一个国家的经济发展到较高水平，形成比较强大的中产阶级，而且人民的受教育程度很高后，民众才会形成强烈的民主要求，进而才可能成功地实现政治民主化。显然地，主流理论构想的是一种自下而上的民主化进程。然而，不丹的经验却表明，民主化的进程是多样的。不丹的政治民主化是由国王倡导，也是由国王自上而下地推动的。
最近十多年，不丹的经验越来越受国际社会关注。2008 年金融危机爆发后， 越来越多的学者和政治家开始意识到，这个小国的治理包含着许多令人敬佩的经验。2012 年，美国哥伦比亚大学地球研究所、加拿大高等研究中心和伦敦经济学院共同发布的 《世界幸福报告》就专门有一章介绍不丹的经验。2011 年， 该报告的编辑者之一哥伦比亚大学地球研究所所长、联合国秘书长潘基文的千年发展目标项目特别顾问、经济学家杰弗里·萨克斯 ( Jeffrey D. Sachs) 曾在媒体上撰文写道: 尽管这个世界创造了前所未有的财富，但是，我们越来越生活在焦虑之中，到处是不安全感、骚乱和不满，悲观的情绪四处蔓延，且越来越浓。因此，现在是时候思考我们经济生活中幸福的源泉，而在这方面，不丹已经为全球各国做了先驱性的探索 ( Sachs，2011) 。同时，不丹的政治家也开始认识到自己国家的发展和治理模式的优势。2011 年 9 月，不丹首相在联合国大会上就曾公开谴责 “消费主义的市场经济魔鬼”。在他看来，这个魔鬼奴役了人 类，并在我们永不满足的贪婪本性的推动下不断繁殖。在此基础上，他呼吁人类社会放弃目前这种过度强调 GDP 的发展模式，选择治理经济与社会的新模式 ( Lin，2011) 。在此，全球都看到一个小国在发展和治理模式上的高度自信。基于不丹的国民幸福总值治理经验，2011 年，联合国大会通过了一个非约束性的决议，呼吁全球及各国都将追求国民幸福作为国家治理的最终目标 ( GNH Commission，2011b) 。
本文无意将不丹描绘成一个理想国，不丹也不是这个地球上的乌托邦。在未来，不丹的治理与发展面临着挑战。例如，失业率在上升。随着教育的普及与提高，越来越多的年轻人涌入城市，而且他们对就业的要求也在发生变化，如何为这些年轻人提供就业已是不丹政府面临的一个挑战。随着电视和互联网的使用率在提高，如何在西方主导的全球化中保持不丹的传统与文化，保持不 丹的生活方式，抵御消费主义文化，尤其是让年轻一代也认同这一点，也开始 成为一个难题。不丹经济的市场化程度仍然不高，私人经济的规模也比较小。 为了推动经济发展，不丹需要进一步建立市场经济，发展私人经济。然而，这 可能会对它的幸福治理带来挑战，因为市场经济———尤其是其消费驱动的经济增长模式———在许多方面与不丹的国民幸福治理相冲突。此外，过去十年中， 不丹的公民社会开始形成。如何将公民社会融入幸福治理框架也是一个挑战性 的问题。最后，不丹的民主制度能否巩固，同样也需要通过时间来观察 ( Mathou，2008; Sinpeng，2008; 奈尔，2012) 。
毫无疑问，治理大国比治理不丹这样一个小国要艰难得多，也更加复杂。 然而，这并不等于说，小国的经验就不值得大国学习。实际上，各个大国，包括中国，都可以从不丹的经验中汲取有用的治理与发展经验。最低限度地，不丹是一面反思的镜子，应能帮助我们反思自己国家的发展与治理模式。我们为什么要追求经济增长? 经济增长是最终目的? 经济增长只能通过驱动消费来实现? 不断地增加收入，不断地满足消费欲望就能让人民幸福和社会和谐? 经济增长可以在减少对自然资源掠夺的基础上实现? 在这些关乎发展和治理的重大问题上，尽管不丹是个小国，但它的确有许多经验可以教导我们。如果连不丹这样一个小国都可以做得很好，大国是不是应该反思自己为何就做不到?
