原文题为《理顺关系与国家治理结构的塑造》，刊载于《中国社会科学》2018年第2期，以下为原文的内容节选。
摘要：在政府各类文件中，理顺关系往往与机构改革、转变职能放在一起表述。不理解关系及关系的理顺，就无法理解中国国家治理体系。理顺关系包括四个维度：政府与市场、中央与地方、经济与社会、政府与社会，其理顺路径可以归纳为分开、保留与延迟。一方面，这三条路径的相互抵牾，影响了中国国家治理结构，并使其在闭合和开放中寻求平衡；另一方面，理顺关系的路径行程，根源又在于中国国家治理同时并存的总体性诉求和现代性诉求。可以说，理顺关系再塑了中国国家治理特质。在持续不断的理顺中，中国国家治理的一些重要要素也发生了关键性变化。从理顺关系角度而言，更大系统的 “关系”的开放性吸纳，对未来中国国家治理的变革至关重要。
关键词：理顺关系 国家治理体系 治理结构
在中国体制改革进程中，“理顺关系”往往与 “转变职能”相提并论，但目前相关研究却大多聚焦于“转变职能”而很少专门讨论“理顺关系”。党的十九大报告再一次提出在完善和发展中国特色社会主义制度的同时，必须“推进国家治理体系和治理能力现代化”。可以认为，中国体制改革的目标是在提高治理能力的基础上推进国家治理体系现代化。从“理顺关系”来理解中国国家治理体系的特质以及这种特质的塑造，不仅有助于我们了解中国国家治理本身，更有助于我们对其在改革进程中的真正症结作出诊断和分析。这是本文讨论“理顺关系”的重要出发点。此外，从方法论上来说，如果不理解“关系”及其之间的理顺和互构，我们对国家治理体系的理解可能偏于静态和线性，这将阻碍我们对中国国家治理的丰富内容进行辩证理解和有效解释。
一、理解国家治理体系的两个维度
在有关文件中，国家治理体系被表述为“在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。国家治理体系包含结构和关系两个维度：首先是不同制度系统组成的一个整体性系统，体现为由各种制度塑造出的国家治理结构，即结构；其次包含着不同制度间按照一定秩序形成的内部联系，体现为各种“制度间的关系”，即关系。
二、关系的意义与理顺关系研究的重要性
“关系”提供了一个探索制度演变和制度间联结形成的动态视角，并拓展了我们对于国家治理结构的认识与研究，即不再局限于局部的制度结构、总体制度结构中的某个切面或者某些关键的制度要素，而是更进一步追问制度“结构”本身的形成。在实践层面，“关系”通常被表述为“理顺关系”。历次国务院政府工作报告和党的重要会议文件中，理顺关系高频出现，并往往与机构改革、转变职能放在一起表述。表明，“理顺关系”与机构改革、转变职能同等重要，而其在表述逻辑上也具有非常明显的条件性，特别是转变职能几乎总是与理顺关系相提并论。实际上，正是由于理顺关系研究的缺失，不仅让国家治理体系研究显得单薄，也使得众多改革尤其是行政体制研究显得相对粗线条。尤为重要的，理顺关系是理解社会主义体制的重要视角。“关系”既折射出对社会主义建设规律的认识，也暗含着施政重点和政府行为逻辑。理顺关系不仅对认识社会主义中国有着方法论意义，其本身也是一个整体性的制度框架，国家治理结构诸要素，无不受限于这一特定制度框架。
基于以上分析，我们将重点阐述三个问题：第一，理了哪些关系，即关系维度的分析；以及这些关系理得怎么样，即理顺效果的分析。第二，关系是如何理的，即理顺路径的分析。第三，在此基础上，我们将分析中国式理顺关系的特质，并探讨这些特质对国家治理结构的塑造及其对中国改革的影响。在此基础上，我们将重新找到中国国家治理体系的内在逻辑及其真实问题所在。
三、理顺关系的维度及其实践脉络
2012年国务院政府工作报告首次单辟一章，对理顺关系进行系统阐述，并将其作为改革的重点领域和关键环节：“进一步转变政府职能，完善宏观调控体系，理顺政府与市场的关系，更好地发挥市场配置资源的基础性作用；推进财税体制改革，理顺中央与地方及地方各级政府间财政分配关系，更好地调动中央和地方两个积极性；深化土地、户籍、公共服务改革，理顺城市与农村的关系，推动工业化、城镇化和农业现代化协调发展；推进社会事业、收入分配等改革，理顺经济与社会发展的关系，有效保障社会公平正义；推进依法行政和社会管理创新，理顺政府与公民和社会组织的关系，建设服务、责任、法治、廉洁政府。”
以上阐述清晰地展示了“理顺关系”的整体框架及关系维度：政府与市场、中央与地方、城市与农村、经济与社会以及政府与公民和社会组织。本文将“政府与公民和社会组织关系”处理为“政府与社会关系”，以求分析维度简洁明晰。
（一）政府与市场
理顺基本经济关系主要从国有企业改革、价格改革、重塑宏观调控工具三个方面展开。
国有企业改革始于“让权让利”。与国企改革伴随的是理顺价格关系。这一改革可分为两个阶段，第一阶段为理顺产品价格关系的“双轨制”阶段，第二阶段为理顺要素价格关系。以价格为标志的市场机制导入，意味着经济管理方式必须实现转变。决策层认为必须通过“基本理顺计划、财政、银行之间的关系，逐步建立起以间接调控为主的宏观管理体系”。
（二）中央与地方
分税制基本稳定了中央与地方政府的分配格局，使中央财政实力不断增强。此后，虽然中央转移支付力度不断加大以及公共财政支出结构趋于合理，但均未改变分税制后中央与地方在财政、事权上的分配格局。由于税种划分，加上央地事权并未进行划分，央地财权与事权倒挂现象凸显，省级以下政府“分税”也未形成。２０１３年提出的“理顺中央与地方财力与事权关系”和２０１４年提出的“理顺中央与地方收入划分”虽有意识地将中央与地方分配关系向更精确的方向推进，但具体方案尚未出台，实际结果还很难预料。
（三）经济与社会
按照２０１２年政府工作报告的表述，理顺经济与社会关系包括理顺收入分配关系和完善社会保障体系两大重点内容。前者最初由“理顺集体与个人关系”发展而来，后者则由国有企业改革的员工安置、福利保障等一系列配套政策扩展而来，并在后期成为理顺再收入分配关系的重要抓手。从理顺效果来看，一方面，工资制度改革逐次经历了国有企业与机关、事业单位分开，国有企业管理者与职工分开，机关与事业单位分开等改革，基本理顺了国家、集体（单位）、个人三者之间经济利益关系；另一方面，作为国企改革配套政策扩展而来的社会保障制度则在实施起点、统筹层次、统一化进程等不同层面呈现“交错”状态，养老和医疗保险制度的改革体现得尤为明显。与此同时，公费医疗、职工医保、居民医保、新农合医保、城乡低保对象的大病救助等体系互相割裂，仍在多元状态下运行，收入分配差距进一步拉大。
（四）政府与社会
在学理层面，政府与公民关系相对比较抽象且涉及甚广，但在政策文本中，主要是指政府与社会组织的关系。政府与社会关系变迁呈现出三条路线：人民团体与政府在完善政治民主制度上的密切配合，官办行业协会商会与政府部门在经济管理方面的“难分彼此”，政府对多数社会组织的管理。
四、理顺关系对国家治理结构的影响
以上分析可见，以政企关系为核心的政府与市场关系一直是理顺关系的主轴，以收入分配关系为核心的经济与社会关系则是与之并行的重要主线，而中央与地方关系则逐渐由中心位置转向边缘，政府与社会关系只是近几年才开始进入改革视野。基于对理顺细节的挖掘，可以进一步归纳出三条主要理顺路径：分开、保留与延迟。理顺关系这三条路径的演绎，塑造了中国国家治理结构的基本特征。
（一）分开与治理结构的主体边界确立
理顺关系的首要路径是“分开”，并因此而初步界定了治理结构中不同治理主体的边界，即不同要素的主体性确立。
（二）保留与治理结构的国家权力主导
上文所述，理顺关系一直以政府与市场关系为主轴。政府与市场关系的基本理顺，几乎塑造了经济发展的引擎。但这并非是故事全部，如果分开是理顺关系的明线，那么保留则是理顺关系的暗线。通过保留，国家权力仍然是治理结构的轴心。
首先，保留了政府在市场发展中的决定性作用。其次，保留了决策的中央性。财权相对清晰而事权仍未划分的情况下，中央得以采取各种方式对地方决策进行控制，使其保持与中央大政方针的一致。这些权限的保留一方面提升了治理效率；另一方面也导致国家对行政逻辑过于倚重，并出现一定程度的“行政过程替换政治和法律过程”。
（三）延迟与治理结构的要素固化
通过对１９７８年至２０１５年国务院政府工作报告、党的历次全国代表大会报告及中共中央政治局会议讲话的梳理，特别是其中明确提到要理顺的对象，我们梳理了实践中的理顺关系对象图 ，可以发现２０１２年的框架大多能找到源头。
整体上看，理顺均从“理顺基本经济关系”出发，既包含了外部关系的理顺，如价格关系、国家与企业关系，又夹杂着内部关系的理顺，如宏观调控体系、机构改革；以及由内部理顺转向外部理顺的过程，如集体与个人关系到收入分配关系的转变。此外，还有两个发现：
一是政府与社会组织关系直到２０１２年才提出，此前几乎没有痕迹。二是在最早的框架中有党政分开，但这一提法并未得到延续。我们将这两种现象统一称为“延迟”，或者推迟出现，或者停止出现，延迟反映了在理顺关系过程中的要素固化。
延迟，也可能是一种新的适应结构。
五、国家治理双重诉求对理顺关系路径的塑造
可以认为，理顺关系是１９７８年以来中国体制改革的“场景呈现”，并构成了中国改革和转型的一张一弛之道。“分开”是中国体制改革的主要基调，而“保留”意味着“分开”的限度，“延迟”则意味“分开”的缓冲。同时，不同维度有不同的理顺进度。有的具有很强延续性、推进性，如价格关系；有的则进展缓慢，如中央与地方关系；有的出现了一定程度的扩展和重构，如“企业分配关系”到“收入分配关系”的转变；有的则暂时停顿。
进一步可以发现，理顺关系路径之间存在着动态关系。分开与保留之间是相互竞争的，分开的对象越多，可以保留的对象越少，反之亦然。分开与延迟之间也是相互竞争的，分开的程度越深，必然要求将延迟的部分提上理顺议程，也就是说分开的程度越高，延迟的程度越弱，延迟的时间越长，分开的进度就越慢。此外，延迟和保留也是相互强化的，保留在某种程度上是选择性的延迟，而延迟则是确定性的保留。
我们认为，一方面，理顺关系影响了国家治理结构的特质；另一方面，理顺关系进程中所呈现出的相互抵牾，源于中国国家治理并存的总体性诉求和现代性诉求，并被这种双重诉求所塑造。
结语
基于开放系统的治理变革
整体来看，理顺关系有三个相对清晰的发展阶段：
第一阶段（１９８１—１９９３年）以“理顺基本经济关系”为重点，采取了一系列密集且相互配套的改革。
第二阶段（１９９４—２０１１年）以“理顺收入分配关系”为主轴，实现了按劳分配体制对实物分配体制的替换，强化了政府公共服务职能。
第三阶段（２０１２年至今）表现为理顺关系框架的确立和多种关系维度的系统推进。
从未来而言，从理顺关系而言，国家治理必须对一个更大的开放系统进行更有效的回应。在市场化的同时，中国事实上也参与到前所未有的全球信息化进程中。与市场化相比，伴随全球化而来的信息化特别是互联网对国家治理所带来的挑战不仅无法被忽略，相反可能其影响更为深刻。从国家治理体系角度，开放性意味着，体系由多要素构成，要素间彼此联结、主客交融、互为因果，让体系成为有机整体。所谓理顺关系，其内涵即是通过治理体系中的不同要素边界的厘定和功能的确认，在分工与协同中让国家治理体系成为有机整体。
当下，经济全球化、群体分层化、需求个性化、组织扁平化，“互联网＋”正在嵌入最核心的社会结构中。在此过程中，诸多概念被重新定义，制度被重新塑造，关系被重新建构。虽然国家 治 理 的 双 重 诉 求 意 味 着 中 国 必 须 在 稳 定 与 自 由、和谐与多元、民生与民主、国家利益与个人权利、治理效率与权力制衡之间追求平衡，但其平衡的起点必定是开放系统中的重新设计，即从被动到顺应再到主动转变，将从前选择性回避的重要关系重新进行考量，实现从选择式理顺到系统性理顺的转变。而平衡，也是在此开放系统中的动态平衡。转型中国的国家治理改革，其推进的压力和形塑的动力既来自市场化带来的 “差异性”，也来源于信息化所创造的 “开放性”。因此，基于更大的系统关系中吸纳开放性，对国家治理未来变革至关重要。
