原文题为《权责分立与基层避责: 一种理论解释》，刊载于《中国社会科学》2018年第5期，以下为原文的内容节选。
作者：倪 星 王 锐
摘要：基层避责现象的滋生蔓延，给公共治理造成了系统性冲击。通过 “结构—风险—行为”分析框架解释基层避责的内在逻辑，发现基层政府权责分立的现实结构安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为内部非系统性风险产生的根源，导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增时，采取组合策略规避直接责任和潜在责任，具体表现为事前纵向策略、事前横向策略、 事后纵向策略和事后横向策略。实践证明，避责行为导致了基层政府创新缺失、权威流失、被动回应等严重后果，并引发链式反应，阻碍了政治、经济和社会的良性发展。因此，重新激发基层创新活力，亟需持续深化行政体制和机构改革，构建危机管理和风险动态防控机制，实现激励与约束的动态平衡。
关键词：权责分立 风险管理 避责行为 基层政府 行政体制改革
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党风廉政建设和反腐败斗争，通过规范权力运行、建立健全监督体系、落实全面从严治党责任等重大措施，实现了反腐倡廉的常态化、程序化和制度化，“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”，为奋力推进新时代中国特色社会主义事业，切实促进经济社会高质量发展，提供了坚实的政治保证。然而，在全党上下纠正“四风”取得重大成效，政治生态发生根本性转变的同时，形式主义、官僚主义在一定程度上仍然存在。尤其是基层避责现象逐渐萌生，进入了具体的行政过程领域，表现为适度遵从和谨慎反抗的混合产物。在一定自由裁量权空间内，基层行政人员象征性地遵从上级安排，却选择性地执行命令，以期满足上级要求的最低标准。与此同时，他们力图巧妙地避免直接与上级权威形成公开对抗，在表达懈怠意愿时规避了正面冲突带来的不利影响，并逐渐演化为一种无组织的集体行动。相较于以往经济绩效导向的积极创新，现阶段基层行政人员更倾向采取审慎的中立态度，以风险最小化的避责行为来应对日益严格执行的规章制度和行为准则。总体来看，这种消极行为的客观形成与滋生蔓延，给基层治理造成了系统性冲击。
从历史上看，避责现象是人类政府过程中的一种古老现象，在不同时代以不同表现形式而存在，并引起了决策者的高度关注。在解放战争和新中国成立初期，毛泽东就多次批评形式主义和官僚主义，在改革开放时期，邓小平针对“遇到责任互相推诿，遇到权利互相争夺”、“忙于请示报告，批转文件”等现象提出过明确批评。随着中国特色社会主义进入新时代，类似问题仍然不容忽视。习近平总书记近期就新华社一篇题为 《形式主义、官僚主义新表现值得警惕》的文章作出指示，明确指出:“文章反映的情况，看似新表现，实则老问题”。从西方经验来看，时至今日，西方国家仍通过选举政治、政党竞争、分权制衡等方法，规范和约束政治权力，旨在实现政府的 “可问责性”。然而，在制约权力的同时，这些国家经常出现“否决政治”问题，政党间的避责现象严重，决策失灵和管理低效并存，导致政治衰败和发展受限。
要探究避责现象持续存在的根源，必须回归到政府制度设计中，透析现象背后的本质。基于治理公共事务的需要，人类社会必然要成立政府。而在保障政府规范有序运行的一系列制度设计中，权责配置是最基础性的重要安排之一。显然，作为政府权责配置的理想状态，权责一致通过明确的标准授予权力，匹配相应责任，有助于形成稳定的行政心理预期和行为准则。但是囿于现实的复杂性，政治过程中行政责任的人民性与专业性、发展性与规制性、进步性与自利性、整体性与碎片化之间存在着客观张力，导致权力与责任之间很难实现绝对平衡，权责分立成为常态。权责分立客观上重塑和放大了各类风险，直接影响个体的成本—收益计算，诱发避责行为。
当前，中国正处于新时代重要战略机遇期，各项事业的持续健康发展，不仅需要全局性的政治责任保障，更需要变革性的创新动力。然而，基层治理实践中存在以僵化的行为应对组织内外挑战，甚至直接以消极被动态度规避组织创新的现象，客观损害了全面深化改革过程中基层治理所急需的积极性、主动性和创造性。因此，如何充分激发基层政府活力、凝聚发展力量，已成为亟待解决的共识性问题。应该说，以全面考察基层避责现象为出发点，重点讨论政府制度安排对组织及其成员行为的影响，以权责分立结构下风险扩散作为核心解释机制，深入分析基层避责行为的表现形式、发生机制、负面后果及可修复性方案等，进而提出启动相关制度改革、重新激发基层创新活力的对策建议，必然具有重要的现实意义和战略价值。
一、避责行为的研究基础和组织学分析框架
(一)基层避责的概念界定
本文所讨论的基层避责，是指基层政府各管理主体采取诸多策略规避由其职位带来的直接责任和潜在责任，以避免自身利益受到损失。这一概念界定包括三个层面的含义:第一，虽然避责是一种客观存在的行政行为，但基于社会影响的直接性角度本文只关注政府特别是基层政府的避责。第二，避责行为主要规避的是直接责任和潜在责任。第三，在成本—收益权衡的基础上，避责行为的目的在于减少利益损失。
(二)已有研究文献述评
对避责行为的研究是政治学和经济学中令人振奋的新领域，相关研究成果大大推进了当前对个体绩效衰减的认识和理解。总体来看，避责行为尽管受到了普遍关注，但已有研究散落在政治学、心理学、 社会学和经济学等学科，并没有形成系统化的理论。在概念界定上，避责行为常以不作为、懒政等词汇出现在经验事实描述中，尚缺乏严谨、规范的学术界定。在变量操作化上，由于研究重点的不同导致当前缺乏统一、科学的测量指标，造成避责成为了无所不包的行为化描述。在行为主体上，国外研究受限于三权分立和两官分途的制度前提，更多聚焦政务官在选举政治、决策制定等政治过程中存在的避责行为，忽略了大多数事务官群体的相关行为。在解释机制上，由于避责行为具有多样性、动态性、适应性和可调节性特征，用单边线性关系来透析是不全面的。显然， 要把避责研究带回到不同政治体制、组织基础和制度文化环境中，需要进行一系列理论调适和修正。
(三)组织学分析框架
本文通过“结构—风险—行为”的组织学分析框架来解释基层避责的内在逻辑。
1.权责分立结构是分析的起点。组织内部的权责配置是一种正式规则安排，本文中的权责分立，是指基层权责配置在理想类型与现实情境之间的差距，即基层政府现实制度安排中权力与责任在触发机制、配置过程、边界范围和动态演变等方面出现分散、孤立和不匹配，进而在实际行政过程中表现出的权责不对称状态。
2.风险是连接结构和行为的中介。从来源上讲，当前政府面临的风险可分为系统性风险和非系统性风险。系统性风险指由政府无法预计和难以控制的因素所造成的全局性风险，是由宏观环境和外部冲击带来的波动、危机或挑战。非系统性风险指由政府管理主体或组织自身原因产生的风险，主要源于微观因素的影响，是一种可控、偶发、独立的风险形式，常见于日常行政管理过程中。
3.结构和风险共同塑造着行为。结构、风险和行为三者之间的互动，构成了一个完整的分析链条。本文的核心解释逻辑是:权责结构是抵御风险的工具性选择，但基层政府权责分立的现实安排不仅无法有效抵御和化解外部系统性风险，还成为了内部非系统性风险产生的根源，这导致基层行政人员在面对不确定性、不平等性和扩散性风险陡增的情况下，采取诸多避责策略，以减少因风险带来的直接责任和潜在责任。
整体来看，通过政府制度安排中权责分立的思路来解释日益增多的基层避责行为，不仅是一个理解基层治理的新视角，更重要的是将权责配置视为一个制度框架，有助于剖析避责行为演变的进阶过程，进而回答避责是如何在基层政府中产生、集聚与传导的。
二、基层权责分立的现实状态与避责行为的产生
(一)当前基层权责分立的现实状态
1.触发机制:任务导向和结果导向。
权力分配与组织结构密不可分。从规范性文件来看，我国基层政府受到党委、人大、上级政府及其职能部门的管理、指导，呈现出多任务多委托的模式，根据各项任务的难易程度和缓急情况进行权力配置。在现实中，上级经常通过 “中心工作”来对基层政府进行干预。
在基层，目标责任制包括了一级政府及其职能部门的整体责任和各部门负责人及其工作人员的岗位责任，内容涵盖党的建设、经济发展、招商引资、征地拆迁、社会事务、信访维稳等各项工作，通过逐条考核的打分制来落实责任。而基层工作直接面向一线，行政行为的不良后果比较容易被感知和捕捉，尤其在收到信访举报和发生责任事故时，会直接触发相应的问责。由此可见，基层权力配置是任务导向的，在常态化工作中追求确定性;而从问责的触发机制来看，责任配置则是结果导向的，存在一定随机性。
2.配置过程:正式、非正式和半正式规则。
为维系基层政府的运作，国家通过设立各种规则来对不同机构、不同职位进行协调和约束。从规则的性质来看，国家对基层政府的管理可分为正式规则、非正式规则和半正式规则。
正式规则的影响力具有强制性和普遍性，是规范权力配置和组织行为的基础，但并不意味着它对组织达到完全绝对的控制。在正式规则之外，权力配置存在大量非正式、半正式规则的原因在于:正式制度本身的问题，如存在空白或模糊地带、规则冲突、衔接不畅等;行政过程对效率的追求，如需要打破常规、突破已有规则程序的约束来化解矛盾、达成目标等。然而，责任配置过程则是以正式规则为基准的。
3.边界范围:有限权力和无限责任。
我国长期秉持简政放权原则推进行政体制改革，但落实到基层则出现了“事权下沉、实权上移”的现实问题。基层政府事权过多而实权萎缩的特征体现在:一是有限财权。二是有限执法权。三是有限裁量权。四是有限调控权。与此同时，行业管理和属地管理的现实矛盾，实际上打破了“谁主管、谁负责”的问责逻辑。基层政府往往不仅承接了行业部门以属地管理名义下移的事项和责任， 而且扩大了责任边界。
4.动态演变:制度紧缩和具有政治功能的问责。
作为反腐败的治本之策，扎紧制度笼子、约束“任性的权力”是必然选择。为此，基层政府在行政过程中也逐渐向正式化、规范化的制度回归，出现了制度紧缩的趋势。在理论上，制度变迁是新制度不断产生并逐渐替代或改变旧制度的过程，而当前基层出现的制度紧缩实质上是制度增量匮乏、存量不适的结果。
作为负面激励的一种形式，问责旨在对行政人员错误动机和越轨行为进行弱化和制止，本质上是组织惩罚的表现形式。当前，问责实践隐含了关于政治功能运作的策略选择:一是示范效应。二是舆论应对。三是执纪功能。四是任务传导。
(二)权责分立无法有效抵御和化解外部系统性风险，并成为了内部非系统性风险产生的根源
上述权责不对称的配置结构和运行特征，构成了结构塑造行为的内在机理，而风险是勾连两者的重要中介。也就是说，权责分立重塑和放大了风险，而基层避责正是在不同维度风险下作出的行为选择。
1.从经济减速到财政风险。随着经济增速放缓，财政收入增长趋势随之下降，而福利、民生开支又具有刚性，因此对政府造成了巨大的财政压力。基层政府中忽隐忽现的财政赤字又会进一步引起债务危机，尤其是县和乡镇政府更是面临着多样化、区域性的财政风险。
2.从社会矛盾到维稳风险。改革开放客观带来了社会整体利益结构的大幅调整和价值观念的高度分化，不可避免诱致某些社会矛盾的激增与爆发。政府职能和权力扩张的同时也承担了过多社会责任，面对社会利益诉求的爆炸式增长，基层政府在现有权责结构下面临着越来越多的维稳风险。
3.从互联网发展到信息风险。作为社会现象的虚拟投影，网络舆情事件极易在网络快速发酵中吸引众多关注，而网络中大量充斥的虚假谣言和人身攻击弱化了事件的真实性，客观上增加了基层政府研判和应对舆情的难度。
4.从全球化到不可抗力风险。全球化在带来繁荣的同时，人员、信息、货物和服务的多边流动也裹挟了大量不确定性，使得无法预见的变动在多米诺效应下演化为 无法避免的风险，进而成为不可抗力风险。如公共卫生疫情、恐怖主义、跨国移民、资金外逃等，对传统政府管理形成了新的挑战。
在面对风险时，基层政府权责分立的结构陷于一种双重困境之中，即在受到外部系统性风险冲击的同时，也源源不断产生内部非系统性风险。
1. 法律风险。在权责分立结构下的现实行政过程常常面临四个方面的法律风险:一是，因法律法规的规定不明确、不一致或存在两种以上理解，导致在基层执行过程中出现偏差;二是，一些基层组织在正式法律中虽然没有执法权，但根据上级安排承担委托执法工作，致使本级相关具体行政行为没有法律支持;三是，法律法规滞后于基层实践的发展， 经过程序进行集体研究、民主决策，按照红头文件或会议纪要履行职责，致使行政 行为无法律依据;四是，在改革创新特别是推动关系发展大局的重点工作时，存在打破常规、突破既有法律规定的现象。
2.行政风险。基层政府现有的人力、财力、物力配备不足以实现对管理对象的全覆盖，出现基层治理能力不足的问题，进而产生行政风险，尤其是主体责任和监督责任方面的风险。
3.协调风险。公共政策执行需要各部门的积极配合和有效参与， 在 常态管理中经常出现相互推诿、责任不清、政令不畅等协调风险。
4.考评风险。各类考核评比的泛化，增加了基层政府的应对负担，造成工作错位、目标替代、效率低下等问题。同时，各类考核目标相互 矛盾的情况较为常见，导致基层无所适从、顾此失彼。
5.道德风险。此类风险是指为不完全承担责任，基层部门或个体在最大限度增进自身利益的同时损害他者利益的情况。
(三)风险的不确定性、不平等性和扩散性及其对行为的塑造
在权责分立结构下，基层政府面临着不确定性、不平等性和扩散性的风险，风险的特殊属性诱发了不同的心理感知，从而塑造出不同类型的避责行为。
1.风险的不确定性。对于基层政府来说，风险事件在确定时间内发 生的频率及造成损失的严重程度难以估计，避责行为的产生也源于这种不确定状态，是面临不确定性时开启自我保护机制的一种行为选择。同时，风险的不确定性引发了累积效应。
2.风险的不平等性。嵌套在权责结构中的风险， 在不同政府层级间、部门间和群体间存在严重的分布不对称。从层级来看，风险在上下级政府间配置的不平等主要源于权力差异。从部门来看，风险在部门间的分布差异主要基于职能分工的不同。从群体来看，人员编制的不同造成工作人员在选拔任用、绩效考评、薪酬管理等人事管理制度方面有所区别，面临风险时也会有不同的应对策略。而且，基层非正式庇护关系的大量存在，更是加剧了个体间风险分配的差异。
3.风险的扩散性。风险突发性与流动性的绞结，使得基层政府“转化”为风险共同体的可能性大增，即失范的行政行为面临网络监督、舆情渲染和发酵，不仅会引发未来的强力问责，还会引起对既往问题的全盘起底，二者叠加导致基层必然面临着更大力度的惩罚。
三、基层避责的具体策略和负面效应
(一)基层避责行为的两个维度
1.时间序列维度。基层行政人员在采取避责行为时呈现出序贯决策的形式，这种基于时间序列的动态选择可主要划分为事前主动选择和事后被动应对。
2.传导方向维度。在按照时间序列进行划分的前提下，基层避责在传导方向上也出现了纵向避责和横向避责的差异。其中，纵向避责是以层级结构下责任转移为基础的策略，可细分为自上而下的避责策略和自下而上的避责策略。横向避责是以平行结构下责任转移为基础的策略，可细分为政府组织内部同级之间、政府与外部社会、市场之间的互动。
(二)基层避责的具体策略
类型一:事前纵向策略。主要包括自上而下的避责策略和自下而上的避责策略。其中，自上而下的避责策略有:限制议程;下放任务;形式化。自下而上的避责策略有:忙而不动;纳入常规，;请示汇报;表面应付。
类型二:事前横向策略。主要包括组织内的避责策略和组织外的避责策略。其中，组织内的避责策略有:集体决策;齐抓共管。组织外的避责策略有:合同外包;委托行政;多方参与。
类型三:事后纵向策略。主要包括自上而下的避责策略和自下而上的避责策略。其中，自上而下的避责策略有:回应滞后;推卸责任;找替罪羊。自下而上的避责策略有:隐藏信息;转移视线;模糊因果;动用关系网;寻找借口。
类型四:事后横向策略。主要包括组织内的避责策略和组织外的避责策略。其中，组织内的避责策略有:推诿扯皮;责任共担。组织外的避责策略有:支付赔款;舆论控制。
上述避责策略的类型划分，展示了基层政府及其工作人员面对工作困境时所采取的 “行动方案”，这与赫希曼提出的准退出有类似之处。从基层现实状况来看，在已有的避责策略下，基层工作人员虽身处不同岗位，但采取消极行动规避风险，都严重影响了政府行政绩效，属于一种典型的准退出策略选择。
(三)基层避责的负面效应和链式反应
当前，如果放任基层避责行为蔓延和泛化，将产生难以预料的非预期后果，引发一系列链式反应，阻碍政治、经济和社会发展。
1.避责行为的滋生和蔓延，导致了基层改革缺乏带动良性发展的创新力量。在实践中，基层避责行为带来的创新动力不足、创新举措替代和创新能力下降，已成为制约创新动能转换的主要障碍。首先，内在动力是发挥主观能动性的前提，基层避责带来的首要冲击即是主观意志的懈怠，导致无论是对外行使职能还是内部管理服务上均消极应对。其次，创新在内容上可分为技术创新和制度创新，在避责风气蔓延下，基层创新都集中于技术层面，过度偏好风险低、投入小、见效快的领域，导致技术创新中同质性项目增多，耗费了大量资源; 最后，长期以来单向投入型的创新模式没有充分重视基层能力建设，导致基层无法形成一套具有自适应性、内涵式发展的创新模式。
2.避责行为的滋生和蔓延，导致了自上而下的权威流失、管控效力弱化。基层避责在对政府绩效带来巨大冲击的同时，更直接影响着政府层级管理体制的运行，这主要表现为周期性和结构性两个方面。为解决此类问题，上级不得不采取运动式治理的方式对下级施压和纠偏。但运动式治理反过来会影响常规工作的有序开展，产生新的治理困境。长此以往，上级对基层的实质性影响力将逐渐耗散，管控弱化，难以产生有力指导和刚性约束。
3.避责行为的滋生和蔓延，导致了基层政府一线退缩、被动应对外界需求。当避责行为大范围产生时，基层倾向于保护自身利益，被动回应外界需求，致使政府职能失效、运作失灵。首当其冲的是对区域经济发展缺乏自觉有力的调节，无法为市场主体创造良好的发展环境。另一方面，信息技术革命改变了传统政府治理模式，在虚拟社会不断衍生新诉求的同时，开放式信息发布平台和被动式推送机制等极大地降低了舆情的生成和传播成本，审查、筛选机制的缺失进一步导致了信息的爆炸式增长。面对错综复杂的舆情环境和网络传播的社会压力，基层政府原本缺乏必要的应对资源、能力和手段，在越来越具有政治功能的问责压力下，就更容易出现一线退缩、一线卸责、消极回避等行为。
结论与讨论
本文研究发现，基层避责行为的滋生和蔓延，主要受到政府权责分立结构下各类风险的影响。不可否认的是，基层行为具有复杂性和多样性，邀功和避责共存于政治场域之中。比照形式主义、官僚主义、不作为、慢作为、懒政和怠政等问题日益引起高度关注，基层行政人员履职尽责、积极作为仍然是主流。
当前，对于基层避责行为导致的绩效衰退，是完全可以进行调节和修复的。纵然相关制度改革是一项极为复杂的系统工程，只要通过顶层设计提出系统方案，聚焦问题症结出台得力措施，坚持优化协同高效等改革原则，就一定能够迅速扭转局面，为基层干事创业再造良好氛围，推动中国改革开放再出发。
首先，聚焦基层权责结构，持续深化行政体制和机构改革。新时代基层治理实践中面临的任务数量和工作难度都有很大增长，迫切需要采取积极行动和有效措施来积极应对。为此，要启动系统化的地方行政体制和机构改革，进一步厘清权责关系，逐步实现从清单梳理到现实运用的转变。确保权责对称，真正解决基层政府职能异化、工作泛化、主业弱化等问题。“处理好改革 ‘最先一公里’和 ‘最后一公里’的关系，突破‘中梗阻’，防止不作为”。在配置权力、明确职责的过程中，“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。”同时，由于各地区的差异性和现实情况的复杂性远远超出了制度可规定的范围，故应根据不同地区、部门的具体情况，在划清纪律红线的基础上，鼓励创新探索，赋予基层更多自主性着力打造弹性组织和学习型组织，使基层政府具有高度统筹能力、合作治理能力和应变执行能力。
其次，应对基层多重风险，构建危机管理和风险动态防控机制。在具有中国鲜明特色的现代化进程中，基层治理面临多重风险交织的考验，亟需从风险存量和风险增量等维度进行管控。一方面，改革开放在为中国经济持续高速增长注入动力的同时，以资源密集型和劳动密集型为主的传统粗放式发展方式也带来了诸多负面效应，如发展不充分、不平衡、生态环境恶化、社会矛盾频发等。需要精准梳理其中隐藏的风险点，对高、中风险进行重点监控，根据风险特点设置科学、动态的防范机制和措施。另一方面，全球范围内信息流动和信息技术革命在激发新活力的同时，又带来了指数级增长的风险。尤其涉及数据安全、行为监管、技术控制、生态环境等方面，需要增强基层政府应对新型风险的专业能力，建立跨地区、跨部门、跨领 域综合风险联动管理机制。总体来看，“对可能发生的各种风险，各级党委和政府要增强责任感和自觉性，把自己职责范围内的风险防控好，不能把防风险的责任都推给上面，也不能把防风险的责任都留给后面，更不能在工作中不负责任地制造风险”。
最后，完善人事激励制度，实现激励与约束的动态平衡。任何发展都取决于调动人力资本的潜在价值。人力资本具有稀缺性，组织在显性人力资本和隐性人力资本中的投入会迅速带来巨大的经济、社会效益;人力资本也具有能动性，个体的知识迁移能力和创新能力会激发物质资本的生产力，在推动事业发展的同时增进组织核心竞争力。因此，持续提升基层行政人员的人力资本价值，通过专业培训和职业道德教育的引领作用，强化工作能力和责任意识，是当前基层政府面临有限资源约束条件下的最佳措施。同时，要不断完善物质激励和精神激励，给予公职人员更多正面引导，激发干事创业的活力。尤其要在落实责任过程中，实现奖惩的动态平衡，构建多维度、多层次的激励保障体系。针对基层行政过程中的难点，要予以政策上的倾向性支持，切实解决基层人才梯队断层、生活工作化、高负荷运转等诸多现实问题。
