原文题为《中国儿童照顾政策体系:回顾、反思与重构》,刊载于《中国社会科学》2018年第9期,以下为原文的内容节选。
作者:岳经纶 范昕
摘要:近年来,中国儿童"照顾危机"日益凸显,为儿童、妇女、家庭乃至整个社会带来了多方面的影响。对新中国成立以来儿童照顾政策的梳理发现,我国儿童照顾政策体系经历了"建构—解构—部分重构"的变迁过程,并在党的十九大后进入重构的关键阶段。为有效应对人口结构和人口政策变化、社会经济转型、家庭变迁等多重因素带来的"照顾危机",应该重新认识儿童照顾政策对经济社会发展和人民获得感增强的重要作用,建构由国家、市场、社会、家庭共同参与的、普惠的儿童"混合照顾"体系。
关键词:幼有所育 儿童照顾 社会照顾 社会政策 美好生活
一、问题的提出
我国的“照顾赤字”不仅体现在老人照顾上,而且也体现在儿童照顾方面, 其严重性可以用“照顾危机”来形容,主要表现在两个方面。一方面,我国劳动者的工作强度、儿童抚养精细化水平和育儿成本同时提高,家庭(尤其是母亲和祖辈)的照顾压力不断增加,全面二孩政策实施后情况更加恶化。 另一方面,规模空前的人口流动、不断缩小的家庭规模和稳定性不断减弱的家庭结构使得家庭的照顾功能显著弱化,弱势家庭及其子女最先受到严重的冲击。
要缓解日益凸显的儿童“照顾危机”,亟需系统的政策干预。全面二孩政策后,儿童照顾问题成为人民最关心、最直接、最现实的利益问题,儿童照顾政策体系的建构也因此得到了空前关注。儿童照顾政策体系的建构已经被提上政策议程。 本文借鉴西方社会儿童照顾政策的最新趋势和社会照顾分析视角,梳理新中国成立以来我国儿童照顾相关政策的变迁及其对儿童、家庭和社会的影响,进而提出重建我国儿童照顾政策体系的重要命题,以及相应的对策建议。
二、儿童照顾:政策发展与理念变迁
在人口结构变化、妇女就业率增加、儿童早期教育和照顾服务重要性上升等多重因素的影响下,近几十年来国际上出现了一种趋势:儿童照顾政策逻辑由“社会福利”转变为“社会投资”,表现为在福利紧缩的背景下各国儿童照顾政策和投入的不减反增。大量研究表明,儿童照顾政策能够促进母亲就业、减少贫困发生率;为儿童以后的技能发展奠定基础; 干预处境不利儿童的发展,促进社会公平,打破贫困代际传递的链条; 对性别平等产生积极作用;以及提高家庭生育水平、帮助家庭实现理想子女数。
随着我国儿童“照顾危机”的显现、人口红利的消失和社会经济的转型,政府和学界对儿童照顾问题及其政策体系建构的关注也越来越多,并逐渐形成了三种主要视角。第一种是儿童福利视角。这一视角从保障儿童权利出发,特别关注弱势儿童及其家庭所面临的照顾困境和其他问题,建议优先保障弱势儿童的照顾需要和建立儿童津贴制度。第二种是家庭政策视角。持这一视角的学者认为,儿童照顾问题是由我国缺少家庭政策造成的,因此需要建构一个支持家庭、投资儿童的家庭政策体系。第三种视角是社会照顾视角。这一视角直接聚焦照顾活动,认为照顾问题应该被嵌入到它所处的社会与政治经济结构中来理解,既关注照顾活动所揭示的女性(或人类)生活经历,也关注其中涉及的个人需要与制度安排,以及制度背后所隐含的关于性别角色、家庭角色和政府角色的价值取向。 这三种视角及其所对应的政策体系并不互斥,它们既各有侧重又部分重叠。在分析和讨论我国儿童照顾问题时,儿童福利视角更重视儿童津贴的提供,更强调优先保障困境儿童;家庭政策视角更关注帮助家庭实现儿童照顾功能,支持家庭的发展;社会照顾视角既揭示了儿童照顾问题背后的性别分工及国家与家庭关系,也把儿童照顾问题嵌入到工业社会向后工业社会转型的社会变迁及其带来的社会风险中来思考,既关注满足儿童和家庭的需要,也关注儿童照顾提供的不同方式及其社会影响。可见,在儿童照顾问题上,社会照顾视角是对另外两个视角的重要补充。
三、我国儿童照顾政策的历史变迁及其影响
根据新中国成立以来经济社会体制的改革历程,我国儿童照顾相关政策体系的变迁大体可以分为计划经济时期、20世纪八九十年代、21世纪以来三个阶段。
(一)计划经济时期的儿童照顾政策体系(1949-1978)
新中国成立以后,我国建构起了较为完整的面向城市家庭的儿童照顾政策体系。首先,单位举办的托幼机构是这一时期城市儿童照顾政策体系的最重要构成。 其次,我国生育保险制度在新中国成立后迅速建立起来。可见,通过单位为职工提供儿童照顾支持,这一时期城镇的儿童照顾政策体系具有明显的“去家庭化”取向,改变了城市学龄前儿童的照顾模式。当然,这一时期的儿童照顾政策也存在一些问题。首先,仅城镇居民能够享受儿童照顾福利,农村的儿童照顾责任仍然由家庭和扩展家庭承担。其次,这一时期的托幼服务水平较低,且单位、地区间存在巨大差异。
(二)20世纪八九十年代的儿童照顾政策
1978年以后,党和国家的工作中心转移到经济建设上来,以致很长一段时期“只有经济政策没有社会政策” 。在这一阶段,儿童照顾政策也开始随着经济发展而变革。经济改革给托幼服务政策带来渐进式的变化;生育保险制度也经历了从企业保险向社会保险转变的过程;此外,20世纪80年代开始严格实施的独生子女生育政策也对20世纪八九十年代的儿童照顾产生了重要影响,独生子女政策客观上提升了儿童在家庭中的地位,对家庭的儿童照顾提出了新的、更高的要求。总的来说,虽然部分儿童照顾制度(如生育保险制度)得到重建,但整体上这一时期的儿童照顾政策有着明显的“隐性家庭化”取向,即通过弱化政府(通过单位)对儿童照顾的支持,使得儿童照顾的主要责任重新回到家庭。
(三)21世纪以来的儿童照顾政策
进入新世纪以来,社会公平问题日益引起关注。随着构建“和谐社会”战略的提出以及公共政策的“社会转向”,弱势儿童群体的照顾问题进入政策视野。这一时期的儿童照顾政策发展主要体现在为弱势儿童提供津贴和服务上,如对孤儿照顾的资助、照顾服务力度加大;新出现的弱势儿童群体得到了政策关注,政策对象不断扩大。与此同时,普通家庭的儿童照顾政策发展缓慢。其次,学前教育政策出现普惠端倪,但公共学前教育资源仍然短缺。此外,我国的计划生育政策也进行了调整。总之,新世纪以来儿童照顾政策的发展主要体现在弱势儿童照顾政策的完善上,对于缓解弱势儿童群体的照顾问题起到了积极作用。但是,这些变革很多都是对家庭照顾缺陷的回应与补偿,依然缺乏对普通家庭儿童照顾问题的系统性政策回应。在家庭结构变迁、经济转型、人口老龄化加剧等多种因素的影响下,缺乏系统性政策回应带来了一系列社会问题:第一,儿童照顾对女性就业的负面影响持续恶化。第二,补缺型儿童福利政策的效果有限,也未能起到预防作用。此外,儿童照顾资源的不足抑制了家庭的生育意愿。
综上,过去六十多年来,我国儿童照顾政策体系发生了结构性变迁,这些变迁可以总结为四个方面。第一,儿童照顾的公私责任属性发生了变化。 第二,儿童照顾活动的分工发生了变化。 第三,地方和中央政府儿童照顾责任分担逐步得到明确。第四,儿童照顾的供给模式在普惠性与选择性之间摇摆不定。 我国的儿童照顾制度安排经历了建构、解构和部分重建的过程,但是重建工作还远远没有完成。在全球化、经济转型和人口老龄化的背景下,现有的政策体系已经不能满足儿童照顾需要,也不利于国家人口政策的实现和未来国际竞争力的提升,重构儿童照顾政策体系迫在眉睫。
四、重构新时代中国特色的儿童照顾政策体系
党的十九大报告则第一次提出了“幼有所育”这一崭新的民生政策领域。可见,作为人民最关心最直接最现实的利益问题,儿童照顾问题已经成为新时代民生发展的重点,儿童照顾政策也再一次处在了变革的关键时期。结合西方国家经验和我国的实践,在重构儿童照顾政策体系时,需要重视以下几个方面:
(一)需要重新认识儿童照顾政策对经济和社会发展的积极作用。如儿童照顾政策在增进家庭福祉、促进男女平等、缓解工作—家庭冲突,以及推动中国经济、社会和人口健康发展中的积极影响,同时,为儿童提供高质量的早期照顾和教育服务能够有效增加儿童未来的人力资本,促进社会公平。
(二)建构普惠性儿童照顾政策,明确其普惠定位和主责部门。儿童照顾制度的路径选择是重构儿童照顾政策体系要解决的第二个问题。鉴于儿童照顾问题的紧迫性,我们认为应该重建一个独立的儿童照顾政策体系。建构我国儿童照顾政策体系还需要明确这一政策体系的普惠定位和主管部门。我们认为我国的儿童照顾政策体系应该定位为普惠性政策,即,基于儿童的照顾需要,为所有有儿童照顾需要的家庭和儿童提供支持。其次,鉴于儿童照顾政策具有多重政策目标,涉及多个政策领域,设立一个国家级的主管部门势在必行。
(三)发挥多元主体的协同作用,重构儿童照顾政策体系和治理。从西方经验和我国实际情况来看,建构一个由国家、市场、社会和家庭共同提供的儿童“混合照顾”体系是必然的发展趋势。在这一多元体系中,国家应该起到主导作用:一方面完善顶层设计,明确“国家—家庭”间的责任分担;另一方面运用多种政策工具更积极地参与照顾活动的供给、融资和监管过程,鼓励多个主体参与到儿童照顾的供给中,兼顾儿童的需求和照顾提供者的合理权利。家庭在儿童健康成长中起着不可替代的作用,新的儿童照顾政策体系应该通过多种政策手段给家庭增权和赋能。另外,市场和社会是儿童照顾服务供给的重要力量。从我国民办学前教育的发展情况来看,市场能够有效调动社会资源,满足家庭的托幼服务需求,但也存在“市场失灵”的风险,需要政府完善监管体系并不断提高监管能力。
五、余论
当下的中国正处在工业社会向后工业社会、生产型社会向消费型社会的深刻转型之中,新旧社会风险并存。作为我国社会政策的一个新兴领域,儿童照顾政策体系的重构体现了我国社会保障制度由社会保险为主到社会保险与社会服务并重的转向,是满足人民日益增长的美好生活需要的重要环节。长期以来,我国社会服务的对象局限于弱势群体,基本上没有针对普通家庭的社会服务。随着经济的发展和人民生活水平的提高,加上人口结构和政策的变化,现有的社会服务已不能满足人民日益增长的美好生活需要,儿童照顾和养老服务就是首当其冲的两个领域。从社会照顾视角出发,一方面可以以儿童照顾政策的重构作为范例,不断促进社会服务政策的发展,积极探索完善我国社会保障制度的有效途径,另一方面可以把儿童照顾政策的重构作为应对新社会风险,创新社会政策体系的重要举措。再者,对儿童照顾成本应该如何在不同主体间分担等重要问题的分析还有待深化,也期待更多的学者参与这些重要问题的研究。